El debate acerca de la reforma de la Constitución en nuestro país no es nuevo; y de hecho, recientemente aflora cada vez cada menos tiempo, aunque sólo sea en breves apariciones que copan un par de ciclos de noticias para después sumergirse en el anonimato hasta nueva indicación.
En esos días o semanas se comenzó a hablar otra vez sobre la reforma de la Constitución, procedimientos sencillos, agravados, mayorías, disolución de cortes; se denuncia la dificultad de llevar a cabo una reforma de nuestra ley superior del ordenamiento jurídico.
El último coletazo del debate acerca de la conveniencia de reformar la Constitución trae causa del pacto logrado entre las principales fuerzas parlamentarias en el marco de la aplicación del 155
Bien, el último coletazo del debate acerca de la conveniencia de reformar la Constitución trae causa del pacto logrado entre las principales fuerzas parlamentarias en el marco de la aplicación de medidas previstas por el artículo 155 de la Constitución con las que atajar el golpe perpetrado por el ya ex Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cataluña. Se acordó crear una comisión parlamentaria de estudio para analizar posibles modificaciones de nuestra Constitución; se entiende que con la mira puesta en nuestro modelo territorial.
¿Qué nos pasa, que reformar la Constitución suena más a amenaza que al funcionamiento normal del poder constituido?
Teniendo en cuenta que nuestra Constitución ha sido reformada un total de dos veces (1992 y 2011) y ambas por impulso europeo, frente a los 24 en Francia o 51 de la Ley Fundamental de Bonn (en este caso, suponiendo un añadido de casi el 50% del texto original); ¿qué nos pasa, que reformar la Constitución suena más a amenaza que al funcionamiento normal del poder constituido? Tanto si finalmente se constituye la comisión y ésta da sus frutos en la forma de una propuesta concreta de reforma, como si la fuerza se va por la boca y, una vez pase el aluvión mediático la idea de modificar la Constitución vuelve a dormir el sueño de los justos (en ese sentido, las comisiones parlamentarias suelen tener un poderoso efecto somnífero), creo que conviene hacer un breve análisis sobre qué es la reforma de la constitución y cómo se lleva a cabo.
Ya que estamos, no sólo eso, sino comparar, aunque sólo sea de forma somera, con la forma con la que se reforman las constituciones de nuestro entorno más cercano, para brindar algo de luz acerca del motivo del inmovilismo constitucional (que no evita la mutación del texto, puesto que la realidad encuentra su resquicio para salir). Ya avanzo (y no generará gran sorpresa en el lector) que ello no se debe a la fórmula legal ni al procedimiento de reforma, ni a límites formales ni materiales.
Es importante, entonces, analizar y comparar los cauces de reforma constitucional y creo que es importante hacerlo ahora, por dos motivos:
Primero, porque el debate sobre la reforma de la Constitución, recurrente como es, volverá tarde o temprano, así que ya dejo escritas estas líneas para ese momento y ahorro el esfuerzo.
Segundo, y más importante, dado que el actual debate surge por la aplicación de las medidas de lo que ya se ha conocido ampliamente como “El 155” motivado por la inconstitucionalidad de la actuación del gobierno catalán, conviene también analizar (y comparar a nivel internacional) los límites materiales a la reforma de la Constitución. Lo cierto es que las previsiones constitucionales sobre la reforma de su propio texto suelen ser escuetas.
España
Comencemos con nuestro país. El texto español lo liquida con cuatro artículos, que se corresponden con la iniciativa, los dos procedimientos y los límites (arts. 166 a 169, Título X y último del texto).
La iniciativa de la reforma se remite a la iniciativa legislativa ordinaria (Gobierno, Cortes y Asambleas Legislativas); suprimiendo expresamente la posibilidad de la iniciativa popular de la reforma constitucional (así se hizo durante la tramitación de la ponencia constitucional).
Los procedimientos de reforma vienen detallados, al existir variaciones con respecto del procedimiento de elaboración de normas legislativas.
El procedimiento ordinario (art. 167) prevé una mayoría de 3/5 en cada cámara, y, en caso de no lograrse, la creación de una comisión paritaria de diputados y senadores para consensuar un texto; finalmente pudiéndose aprobar si se logra una mayoría de 2/3 en el Congreso y mayoría absoluta en el Senado. La participación o refrendo popular, en este caso, solo se daría si lo solicitan un 10% de los Diputados del Congreso (35) o del Senado (27); cosa que no se logró en el verano de 2011, por ejemplo, cuando fue reformado el art. 135 por esta vía.
El segundo procedimiento (Art. 168), cariñosamente apodado como “superagravado”, es el previsto para la reforma del título preliminar (el que regula, entre otros, la consideración de España como Estado Social y Democrático de Derecho, los valores superiores del ordenamiento jurídico, la lengua oficial, etc.), el Título II (La Corona), los Derechos fundamentales (Sección primera del capítulo II del Título I – arts. 15 a 29-) o la revisión total del texto. Ese procedimiento requiere la aprobación esta vez por una mayoría de 2/3, seguidos de unas elecciones generales (elecciones que algunos autores describen como “plebiscitarias” al tener como objeto la reforma proyectada); para proceder a su aprobación definitiva, tras su tramitación, por mayoría de 2/3 de nuevo, ratificado por referéndum (en este caso, obligatorio).
El único límite que se prevé es la prohibición de la tramitación de reformas de la Constitución durante tiempos de guerra o durante alguno de los estados excepcionales
Vamos a ver cómo este modelo se diferencia del de los países de nuestro entorno, tomando como ejemplo los procedimientos francés, alemán e italiano. En estos tres países las reformas de sus constituciones se llevan a cabo a través de la tramitación de una ley específica de reforma constitucional (en el BOE español se publica “la reforma”, sin revertir la forma de una norma con rango de ley). En cuanto a límites, vemos cómo el texto completo puede ser revisado; de hecho, el único límite que se prevé es la prohibición de la tramitación de reformas de la Constitución durante tiempos de guerra o durante alguno de los estados excepcionales (Art. 169).
Francia
La Constitución francesa de 1958, por su parte, recoge el procedimiento de reforma en su XVI – Révision constitutionnelle; compuesto por un único artículo (art. 89); sin perjuicio de otros preceptos (como el art. 85, de la reforma para los territorios de ultramar) o el art. 11, que prevé la potestad de referéndum sobre leyes por el Presidente de la República (utilizado en ocasiones como vía de modificación constitucional).
La iniciativa de la reforma de la Constitución corresponde conjuntamente al Presidente de la República, a propuesta del Primer Ministro, y a los miembros del Parlamento. El Presidente de la República, como vemos, no tiene iniciativa propia, de ahí que se haya utilizado en alguna ocasión la vía del art. 11 en los años 60, y se haya intentado después, hasta que viera limitada su virtualidad por el Consejo de Estado Francés (Arrêt Sarran et Levacher 1998).
El proyecto de reforma será objeto de votación por ambas cámaras y sometida a referéndum, como norma general.
El proyecto de reforma será objeto de votación por ambas cámaras y sometida a referéndum, como norma general. Como excepción, no será sometido a referéndum cuando el Presidente de la República decida someterlo al Parlamento convocado en Congreso. En este caso, el proyecto de reforma sólo quedará aprobado si obtuviere mayoría de tres quintos de los votos emitidos. En cuanto a sus límites, el párrafo quinto del art. 89 prevé que la forma republicana de gobierno no podrá ser objeto de reforma, en ningún caso.
Alemania
La Ley Fundamental de Bonn, de 1949, regula la reforma constitucional en su art. 79. La norma constitucional alemana sólo puede ser reformada por una ley que expresamente modifique o complemente su texto. Así a priori, podría parecer que estamos ante una constitución “flexible” de las que describía Bryce; que podría ser modificada como cualquier otra ley, cosa extraña en el constitucionalismo europeo contemporáneo.
El apartado segundo del artículo, en cambio, matiza al establecer que toda ley de reforma constitucional requiere la aprobación de una mayoría de dos tercios de los miembros del Bundestag y del Bundesrat.
Se pretendía evitar el riesgo de que planteamientos demagógicos llegasen a calar en la ciudadanía y llevarla a aceptar una reforma constitucional que atente contra los principios básicos del Estado de Derecho
En el fondo, la fórmula que recoge es más reforzada (en cuanto a la mayoría exigida) que el procedimiento de nuestra Constitución en su art. 167, sólo que articulado a través de la aprobación de una ley (como la Constitución francesa) y sin ninguna particularidad frente al procedimiento legislativo ordinario, como ocurre en nuestro texto. Llamativo es que en ninguna de sus fases se prevea la participación popular. La omisión es claramente deliberada, y todos los autores consultados coinciden en que se pretendía evitar el riesgo de que planteamientos demagógicos llegasen a calar en la ciudadanía y llevarla a aceptar una reforma constitucional que atente contra los principios básicos del Estado de Derecho. Algo que a todos nos sonará.
Por otra parte, de forma expresa, el art. 24 otorga la facultad de atribuir poderes de soberanía a organizaciones supranacionales. En el marco de la integración en las comunidades europeas, este artículo viene a sentar la base de la integración de la norma constitucional alemana en el ordenamiento jurídico europeo, con la previsión de su modificación (siempre en los términos del art. 79 antes mencionado) para adaptarse a la evolución del acervo comunitario.
Ni el modelo territorial, ni la dignidad de la persona (art. 1) ni la fórmula jurídica de la República como un Estado federal, democrático y social (art. 20) pueden ser objeto de reforma
En cuanto a los límites materiales a la reforma, en el caso alemán, bajo el nombre de “Ewigkeitsklausel”, se recogen las llamadas “cláusulas de intangibilidad” en el apartado tercero del art. 79, al regular la reforma. “No está permitida ninguna modificación de la presente Ley Fundamental que afecte la organización de la Federación en Länder, o el principio de la participación de los Länder en la legislación, o los principios enunciados en los artículos 1 y 20”. Por tanto, ni el modelo territorial, ni la dignidad de la persona (art. 1) ni la fórmula jurídica de la República como un Estado federal, democrático y social (art. 20) pueden ser objeto de reforma.
Italia
La constitución italiana, de 1947, también limita su regulación a un único artículo, el artículo 138, que establece que estas leyes serán adoptadas por cada una de las Cámaras en dos votaciones sucesivas con intervalo no menor de tres meses, y serán aprobadas por mayoría absoluta de los componentes de cada Cámara en la segunda votación.
La tramitación de la ley de reforma, por tanto, no difiere en su procedimiento a la tramitación de cualquier otra norma legislativa. Ello implica que la iniciativa corresponde, según el art. 71, tanto al Gobierno como a las Cortes. Recordemos que este detalle fue bastante polémico en la reciente (y fallida) reforma Renzi, puesto que un proyecto de ley de reforma constitucional, cuyo objeto, entre otras cuestiones, era acabar con el bicameralismo perfecto que rige el funcionamiento parlamentario, surgía a iniciativa del Gobierno (órgano constitucional sujeto al control político del parlamento).
Detalle importante es la habitualidad de la participación popular en la aprobación de los proyectos de ley de reforma constitucional
Otro detalle importante es la habitualidad de la participación popular en la aprobación de los proyectos de ley de reforma constitucional. Así, deberá haber referéndum si lo solicita una quinta parte de los miembros de una Cámara; 500.000 electores (las que permitieron convocar el referéndum de la reforma Renzi) o 5 Consejos Regionales (administraciones territoriales italianas); salvo que la ley de reforma se apruebe con una mayoría cualificada de dos tercios.
Al igual que en Francia, la forma republicana del gobierno queda fuera de toda posibilidad de revisión (Art. 139).
En conclusión
Podríamos concluir, por tanto, que nuestro modelo de reforma constitucional es quizá más detallado que el de los países de nuestro entorno inmediato, con dos cauces de reforma en lugar de uno y mayores singularidades, a modo de límites formales (en el procedimiento del art. 168) para la modificación de determinados preceptos. Incluso podría valorarse la elección de esos preceptos, ya que, como describía el profesor de Vega, el procedimiento agravado del art. 168 se utiliza para modificar el artículo relativo al nombramiento por el Rey de los miembros de su Casa, pero no para el artículo relativo a la igualdad ante la ley (art. 14).
En cambio, el procedimiento del art. 167 es más sencillo y ágil que el de los ejemplos analizados; de hecho, desde un punto de vista estrictamente parlamentario, pudimos ver cómo fue posible la reforma del art. 135 sin excesivas dilaciones. Por lo tanto, una gran parte de las posibles reformas del texto constitucional no puede decirse que se vean frenadas por el procedimiento.
Como curiosidad, técnicamente éste sería el cauce de reforma aplicable si se quisiera modificar, por ejemplo, el art. 168 (es decir, que suprimir el procedimiento agravado de reforma constitucional, técnicamente se podría llevar a cabo por el cauce ordinario –más sencillo- de reforma).
Salta a la vista que no es una cuestión procedimental, jurídica o técnica la que frene la posibilidad de acometer una reforma de nuestra Constitución, sino una cuestión de tabú o incapacidad política de llevar a cabo una tarea como esa de forma natural
De todo lo expuesto salta a la vista que no es una cuestión procedimental, jurídica o técnica la que frene la posibilidad de acometer una reforma de nuestra Constitución, sino una cuestión de tabú o incapacidad política de llevar a cabo una tarea como esa de forma natural. El Consejo de Estado en su famoso informe de 2006 enunciaba una serie de requisitos que entendía habían de darse para poder enfrentarse a la revisión del texto constitucional: primero, que los cambios busquen resolver problemas ampliamente reconocidos; segundo, que sean limitados y prudentes, no pudiéndose someter la Constitución a cambios frecuentes e irreflexivos; tercero, que las alternativas hayan sido maduradas en un diálogo sostenido y sereno entre las fuerzas políticas; y cuarto, que se genere en torno a las modificaciones un consenso asimilable al que concitó el texto que se quiere reformar.
Vivimos en una política tan obsesionada por salir al paso del día a día, sobre todo elección a elección, que no es capaz de pensar en medidas a medio plazo
Tales advertencias siguen estando de actualidad en estos momentos; y, si lo pensamos un momento, costará vislumbrar un momento en el pasado reciente en el que se dieran los cuatro requisitos antes citados. No es casualidad. Vivimos en una política (líquida, motorizada, telecrática, como cada uno guste de llamarla) tan obsesionada por salir al paso del día a día, sobre todo elección a elección, que no es capaz de pensar en medidas a medio plazo. Si algún actor político osa plantear algo que no vaya a dar frutos inmediatos, ya saldrá uno de signo contrario proponiendo lo opuesto, y un tercero cogiendo la idea del primero, pero modificándola un poco, para que se noté que están allí.
¿Será que el consenso no ayuda a diferenciar las marcas políticas y se teme que no dé rédito electoral?
Entonces, cada vez que toca hablar de reforma constitucional, encontramos que el debate político se llena de propuestas grandilocuentes y difícilmente compartibles por más de la mitad de los representantes; en lugar de buscar modificaciones más modestas, que sí puedan salir adelante con grandes consensos (¿será que el consenso no ayuda a diferenciar las marcas políticas y se teme que no dé rédito electoral?).
En fin, ojalá se constituya la comisión de estudio, ojalá se tome en serio su trabajo y ojalá se use con el objeto de introducir modificaciones en el texto constitucional que de verdad sean adecuadas para que continúe sirviendo con fidelidad a los objetivos que se han marcado desde su origen, como norma superior y marco de convivencia de todos los españoles.
Si no, calculo que dentro de un año o dos, más o menos, saltará alguna noticia, alguna crisis política y volveremos a preguntarnos ¿por qué no se reforma la Constitución Española?
