Recientemente dijo el Presidente del Gobierno (y unas cuantas personas, bastante antes) que España es uno de los países más descentralizados del mundo, lo cual levantó alguna ampolla en sectores nacionalistas, aunque tampoco es la primera vez que lo ponen en duda.
Esa afirmación viene generalmente apoyada por informes como el Índice de Autoridad Regional , un estudio comparado de 81 países a lo largo de más de cincuenta años que actualmente coloca a España como segundo país más descentralizado del mundo
Esa afirmación viene generalmente apoyada por informes como el Índice de Autoridad Regional (RAI – Regional Authority Index), un estudio comparado de 81 países a lo largo de más de cincuenta años (hasta 2010), que actualmente coloca a España como segundo país más descentralizado del mundo, sólo por detrás de la República Federal de Alemania. Se ha hecho mucha referencia a él, pero no se llega a profundizar en exceso en lo que desgranan sus autores, Hooghe, Liesbet, Marks, Gary, Schakel, Arjan H., Chapman-Osterkatz, Sandra, Niedzwiecki, Sara, and Shair-Rosenfield, Sarah (2016) Measuring regional authority. Volume I: a postfunctionalist theory of gobernante (puede accederse al análisis específico de España de forma gratuita en el siguiente enlace); así como el informe precedente, The Rise of Regional Authority: A Comparitive Study of 42 Democracies (Liesbet Hooghe, Gary Marks, Arjan H. Schakel, cuyo texto íntegro puede encontrarse en abierto en el siguiente enlace).
El dato, en sí mismo, no implica necesariamente que el modelo territorial español no necesite de ajustes o modificaciones; pero, obviamente, resta bastante sentido al ruido generado en torno a demandas de “mayor autogobierno”; o a la posición central que parece haber adquirido en un contexto de campaña electoral, en la que las singularidades, los acomodamientos y los sentimientos copan más tiempo de pantalla que el paro, la gestión o la economía. Parece que sobraría decir que la autonomía no es un fin, sino un instrumento; y, sin embargo, el debate siempre se centra en el “Qué” en lugar de explicar los “Para qués”.
Esto es así hasta el punto que, para reforzar la posición argumental de la exigencia de un mayor grado de descentralización como prioridad (incluso urgencia) política, se ha venido poniendo en cuestión cuán descentralizado es nuestro país, sacando a colación algunos de los datos de la OCDE; o señalando, en esos informes, aquellas conclusiones que les son más convenientes.
El estudio del RAI se divide en dos áreas, autogobierno (“Self rule”) y gobierno compartido (“Shared rule”).
Me centraré en los déficits que se le achacan a España en términos de gobierno compartido
No voy a centrarme en la primera de ellas, dedicada a las cuestiones de distribución competencial, o de profundidad institucional, que darían para todo un monográfico por sí solas y que son, además, una cuestión que, tras casi 40 años, genera poca controversia en los estudios analizados. Me centraré, en cambio, en los déficits que se le achacan a España en términos de gobierno compartido, cuestión ésta sobre la que se ha escrito menos.
Siguiendo, a grandes rasgos, el esquema del RAI, varios son los puntos que veremos.
Participación política. ¿Existe déficit en la participación política, desde el punto de vista regional, en el legislativo nacional?
Lo cierto es que el estudio del RAI se centra, en países de tipo bicameral, en la representatividad regional que tiene en cada país la cámara considerada de representación territorial (Bundesrat Alemán, el Senado español, por ejemplo), y establece baremos tales como la “designación por los gobiernos regionales de miembros del legislativo”, “mayoría parlamentaria de representantes regionales” “autoridad legislativa de la cámara de representación territorial”.
En el análisis de nuestro país, hace especial hincapié en los senadores elegidos directamente por las comunidades autónomas, valorando negativamente que éstos sean menos del 20% de la cámara.
No creo que sea preciso aquí entrar en detalle a hablar sobre el papel del Senado, sobre el que mucho se ha escrito (y mucho más se escribirá cuando vuelva a ponerse de moda hablar sobre su reforma). Baste decir que nuestro modelo es el de un Senado electo, no designado, lo que lo diferencia del Bundesrat alemán, formado por miembros designados por cada uno de los gobiernos regionales. Si a eso añadimos a la realidad del bicameralismo asimétrico, que sin duda da preeminencia al Congreso de los Diputados frente al Senado, puede a priori entenderse un cierto déficit de representación territorial en el poder legislativo. Nada más lejos de la realidad.
Pese a lo detallado del informe, el estudio que realiza en este punto omite toda referencia o valoración a la naturaleza territorial de la representación en el Congreso de los Diputados, donde radica el quid de la naturaleza de la efectiva representación territorial en el poder legislativo en nuestro país. La clave está en el diseño de la circunscripción electoral para la elección de diputados al Congreso
Pese a lo detallado del informe (especialmente en su última versión de 2016), el estudio que realiza en este punto (tanto en su versión de 2010 como en la más reciente, de 2016) omite toda referencia o valoración a la naturaleza territorial de la representación en el Congreso de los Diputados, donde radica el quid de la naturaleza de la efectiva representación territorial en el poder legislativo en nuestro país (con todas las loas y críticas que pueda merecer). La clave está en el diseño de la circunscripción electoral para la elección de diputados al Congreso. Como sabemos, la Constitución estableció el mínimo de un diputado por provincia, aunque la ley electoral establece que sean dos. La distribución de dos escaños por circunscripción fue establecida originariamente por el Decreto Ley de 20/1977, exactamente con el fin de incidir en una mayor representación territorial, tal y como explica su exposición de motivos (“suavizar en alguna medida los efectos de nuestra irregular demografía y se atiende a un mayor equilibrio territorial en la representación”).
Ese sistema electoral favorece principalmente a los grandes partidos y, que es lo que nos interesa aquí, a aquellos con implantación territorial
Ese sistema electoral de distribución de escaños en el territorio, como bien sabemos, favorece principalmente a los grandes partidos y, que es lo que nos interesa aquí, a aquellos con implantación territorial (es decir, los partidos nacionalistas). De ese modo, la representación de partidos de corte regional no ha sido inferior a los 25 diputados desde 2008 (25 en 2008, 38 en 2011, 28 en 2015 y 25 en 2016); a lo que hay que añadir, ahora, las coaliciones con formaciones regionales con las que ha concurrido Podemos (en 2015 supusieron 27 diputados adicionales).
Ello sin contar con la distribución territorial de partidos de ámbito nacional. De sobra es conocido por todos la relación entre PSC y PSOE, tanto fuera como dentro del hemiciclo (baste recordar que el partido socialista llegó a tener hasta tres grupos parlamentarios diferenciados, fruto de la autonomía de sus formaciones a nivel territorial). Ha sido constante también el peso específico que estas formaciones podían llegar a adquirir como “muleta” en las legislaturas sin mayoría absoluta, especialmente para la aprobación de leyes orgánicas (y muy concretamente, los Presupuestos Generales del Estado).
También gozan de una mayor facilidad para la formación de grupo parlamentario, puesto que con 5 diputados y un 15% en las circunscripciones pueden formarlo (en lugar de la regla general, de 15 diputados, o 5 diputados y 5% a nivel nacional para el resto de formaciones).
La participación territorial en el poder legislativo, por tanto, es sustancialmente superior a la valorada en el RAI.
Participación en la elaboración de políticas públicas a nivel nacional
En este caso, el informe de 2010 puntuó a España con CERO puntos, al considerar que no existen reuniones rutinarias entre gobierno central y regionales para negociar políticas, criterio que sería corregido después. En este punto dos son los elementos clave.
Por un lado, en 2006, fecha de análisis del informe, ya estaba constituida la Conferencia de Presidentes, órgano de máximo nivel político de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, formada por el Presidente del Gobierno, y por los Presidentes de las comunidades autónomas y de las ciudades con estatuto de autonomía, Ceuta y Melilla, y con la finalidad de debatir y adoptar acuerdos sobre asuntos de especial relevancia para el sistema autonómico. El informe de 2016 así lo ha venido a recoger.
Por otro lado, con la aprobación de la ley reguladora del régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común, 30/1992 (aunque con anterioridad ya existían otras figuras al efecto), las relaciones bilaterales y multilaterales entre Administración General del Estado y comunidades autónomas ha sido intensa, a través de las figuras de la conferencia sectorial y las comisiones bilaterales; desde hace décadas constituyen parte del trabajo ordinario tanto en ministerios como en consejerías. Todo ello finalmente fue incluido en el informe de 2016; junto con la existencia de protocolos de actuación para tener en cuenta la posición de las comunidades autónomas en los asuntos de relevancia en la esfera europea, a través de la Conferencia de Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE), tanto en la conocida como “fase ascendente” (posicionamiento del estado miembro en la toma de decisiones en la UE) y “descendente” (aplicación de las decisiones de la UE por el Estado miembro), así como su participación en las reuniones de la Comisión Europea, la Reper (comisión de Representantes Permanentes), entre otros.
Actualmente, con la aprobación de la Ley 40/2015, nueva ley del régimen jurídico del sector público, la Conferencia de Presidentes pasa a venir regulada por ley; y se incluye como novedad la previsión de que en el seno de las conferencias sectoriales puedan adoptarse acuerdos vinculantes, cuya efectividad pueda ser exigida incluso en vía jurisdiccional.
Vemos, por tanto, que el desarrollo del gobierno compartido en la negociación de políticas públicas no sólo está muy consolidado, sino que ha avanzado en los últimos años.
Reforma constitucional. Posición de las regiones
En el informe se incluye un apartado específico sobre la capacidad de las regiones para influir en la modificación del texto de la Carta Magna, dando puntuación máxima en el caso de que los gobiernos regionales tuvieran capacidad de veto a una reforma constitucional.
Nuestro país no puntuó excesivamente bien en ese apartado (0,8 sobre 3); aunque luego la puntuación fue corregida sensiblemente al alza en 2016 (3 sobre 4). Lo cierto es que, con nuestro sistema constitucional es harto difícil obtener el máximo de puntuación en ese baremo; pero es que lo contrario sería difícilmente entendible.
Valorar el grado de autogobierno regional sobre esta base implica confundir ambos términos
El Tribunal Constitucional ya afirmó que “autonomía no es soberanía” de forma taxativa en no pocas ocasiones (SSTC 4/1981, 247/2007, 42/2014, entre otras); y valorar el grado de autogobierno regional sobre esta base implica confundir ambos términos. Partiendo de que la soberanía nacional reside en el pueblo, con carácter indivisible; la decisión constituyente, de modificar el texto de la Lex Superior, no puede sino ser igualmente indivisible y a nivel nacional. La representación territorial ya es tenida en cuenta por la necesaria concurrencia de los representantes territoriales, al exigirse mayorías cualificadas tanto en el Congreso como en el Senado (3/5, incluso 2/3, según el tipo de reforma), y posibilidades tales como la convocatoria de elecciones generales y celebración de referéndum, igualmente nacional.
Autonomía fiscal. El dinero
Como no puede ser menos, es en este punto en el que se centra la mayor parte de reclamaciones de “mayor autogobierno”, o “mejor acomodamiento”.
Continuamente aparece nuestro país como uno de los miembros de la OCDE en el que la administración central recibe la menor proporción de los ingresos tributarios
Continuamente aparece nuestro país como uno de los miembros de la OCDE en el que la administración central recibe la menor proporción de los ingresos tributarios (cuando no el que menos), con cifras en torno al 30% año a año. Las distintas reformas del sistema de financiación autonómica (la vigente, de 2009) han ido de la mano de un incremento sustancial en la capacidad normativa por parte de las comunidades autónomas en tributos estatales, además de importantes grados de cesión de la recaudación de los mismos.
En el último RAI, se considera que en nuestro país, el autogobierno en cuanto a control fiscal es sólo parcial, por cuanto las comunidades autónomas son minoría en el Senado, cuyas decisiones pueden ser revertidas por el Congreso. Sobre esta cuestión, y cómo omite el peso significativo de los partidos nacionalistas en el Congreso y la presión que éstos pueden llegar a hacer en contextos de gobiernos en minoría, con la tramitación de los Presupuestos Generales del Estado, me remito a lo que ya he explicado al respecto.
¿Dónde está pues, la gran crítica que realizan expertos y opinadores, para entender la existencia de un déficit de autogobierno en materia fiscal?
¿Dónde está pues, la gran crítica que realizan expertos y opinadores, para entender la existencia de un déficit de autogobierno en materia fiscal? Pues la crítica yace en el carácter directo o indirecto de la gestión de esa recaudación. Es decir, en el sistema común de financiación, la recaudación de tributos estatales corresponde en principio al Estado, que posteriormente transfiere las cantidades cedidas a las comunidades autónomas. El modelo inverso es el de las comunidades forales del País Vasco y Navarra, en que las citadas comunidades recaudan los tributos y, conforme a un cálculo previamente acordado, devuelven al Estado (a través del “cupo” o “aportación”).
No voy a entrar en un análisis detallado y de valoración crítica de las cuestiones técnicas relativas al diseño y evolución del sistema de financiación autonómica; complejo y enrevesado como es (dejo la tarea para los expertos en la materia… o para un artículo posterior); pero sí quiero dejar algunas reflexiones al respecto.
La garantía inequívoca que realiza la Constitución Española a la autonomía financiera no viene sujeta a un modelo específico; sí viene, sin embargo, sujeta a dos principios clave según el artículo 156 de la Constitución: “coordinación con la Hacienda estatal” y “solidaridad entre todos los españoles”. Importante el primero, pero elemental el segundo, puesto que la autonomía financiera debe necesariamente ir de la mano de la salvaguarda del principio de solidaridad interterritorial; dos caras de la moneda que es nuestro estado autonómico según lo dibuja el art. 2 de la Constitución.
De nuevo volvemos a lo que argumenté al principio de este artículo: la autonomía no es un fin, sino un instrumento; instrumento además que no puede verse únicamente desde el prisma particular de una fracción del Estado (sea una comunidad, una provincia, o un municipio), sino en conjunto. La igualdad entre ciudadanos en la percepción de servicios públicos básicos es un elemento esencial para asegurar la calidad de nuestra democracia.
La pregunta, por tanto, es (o debería ser): ¿Es viable instituir 17 administraciones recaudadoras para la posterior devolución al Estado y que éste después redistribuya entre todas para asegurar la adecuada financiación de todas las regiones ? O a la inversa ¿el que la recaudación la realice el Estado supone una merma efectiva de la autonomía financiera que impida realmente “el desarrollo y ejecución de sus competencias” a que se refiere el art. 156 de la Constitución?
Yo creo que no. Algún autor habla de una administración tributaria unitaria en la que se integrasen representantes autonómicos; pero habría que ver los detalles de ese modelo para ver si efectivamente serviría para mejorar la eficacia del sistema, manteniendo la solidaridad entre regiones.
Como podemos ver de todo lo expuesto, que sólo es un pequeño esbozo del océano de información que es el modelo territorial (por si hubiera algún valiente con ganas de más, lo hay…y mucho), poner en duda el altísimo grado de descentralización efectiva de nuestro país sólo cabe desde posiciones interesadas y sesgadas.
Avanzar en la dirección de ese “más autogobierno” que algunos reclaman y otros prometen no es una prioridad ni mucho menos una necesidad
No seré yo quien cuantifique exactamente el grado de descentralización, trabajo éste encomiable y arduo como el de los informes que he analizado, sin perjuicio de las discrepancias que haya expuesto en este texto. Pero ese altísimo grado de descentralización efectiva (seamos el primer, segundo o tercer país de un ranking) es motivo de sobra para asegurar que avanzar en la dirección de ese “más autogobierno” que algunos reclaman y otros prometen no es una prioridad ni mucho menos una necesidad.
Toda reforma del modelo territorial, si se decide llevarse a cabo, debería ser acometida para mejorar, no para acomodar; y debería ser fruto de sesudos cálculos técnicos, no electorales; siempre recordando la frase, mi frase fetiche, del maestro García de Enterría, conminando al poder a nunca pretender ser superior a la sociedad, sino sólo su instrumento.
