El derecho de petición - Carlos Moreno

Desde hace tiempo se viene hablando de nuevas formas de participación, de nuevas formas de acercar la política al ciudadano, con el doble fin de legitimar la actuación de los poderes públicos y ayudar a que todo el mundo sea oído.

Cuando se habla de participación ciudadana, usualmente las medidas estrella son los referéndums o las iniciativas legislativas populares (ILP). Sobre ellos ya se ha hablado mucho y, sin embargo, muy poco se habla sobre el derecho de petición y, más en concreto, el derecho de formular peticiones a los parlamentos nacional y regionales.

El derecho de petición ante los parlamentos puede ser una herramienta que, bien articulada, facilite el acceso por parte de los ciudadanos a la gestión de los asuntos públicos

Nominalmente, se trata de un instrumento de menor uso de entre los instrumentos de participación ciudadana, a la luz de los pocos datos de que se dispone al respecto (537 peticiones en 2013 y 260 en 2014 en el Congreso de los Diputados, por ejemplo). Marginado del ideario común en esta nueva ola de ideología de la participación y olvidado por las propias instituciones, como podremos ver, el derecho de petición ante los parlamentos puede ser una herramienta que, bien articulada, facilite el acceso por parte de los ciudadanos a la gestión de los asuntos públicos. Puede ser también para los poderes públicos un buen instrumento de obtención de inputs que podrían pasarse por alto de otra forma.

Sin llegar a ser, obviamente, la panacea que nos dirija al paraíso de la democracia directa (que tiene probablemente bastante más de mito que de realidad), el derecho de petición bien puede ser una forma de crear un cauce reglado y transparente para introducir en el debate político cuestiones que no tendrían de otra forma el foco mediático. En conjunción con otras medidas de la llamada “microparticipación” (de las que igual otro día hablo un rato) se puede ir construyendo una arquitectura de interlocución sencilla entre ciudadano y poderes públicos que nos sea a todos de utilidad.

El derecho de petición es, de hecho, una de las figuras más antiguas de amparo de los derechos ciudadanos, una especie de prerrogativa graciosa del monarca frente a sus súbditos. Incluida en la Bill of Rights de 1628, se trataría de una institución más antigua incluso que el Defensor del Pueblo, al menos en la configuración que le reconocemos ahora. Es por ello que, con el nacimiento del constitucionalismo moderno europeo tras las revoluciones francesas, tal derecho tuvo cabida en una amplia mayoría de textos.

Modelos comparados

Por curiosidad (y una pizca de ociosidad, debo reconocer), hace un tiempo buceé en la legislación relativa al derecho de petición parlamentario de algunos países e instituciones de nuestro entorno (y no tanto), para ver cómo lo contempla su ordenamiento jurídico, y ponerlo en contraposición con nuestra regulación. Los ejemplos francés, italiano y australiano son, a grandes rasgos, bastante similares al modelo de nuestras Cortes Generales, por lo que no me adentro en su análisis aquí; pero hay otros modelos que sí se saltan la regla y merecen una breve reseña:

(i) Parlamento Europeo

En la Unión europea, el derecho de petición al Parlamento Europeo se introdujo con el Tratado de Maastricht (1992) en el marco del concepto de “ciudadanía europea” que se consagró en los Tratados con el objeto de “reforzar la protección de los derechos e intereses de los nacionales de sus Estados miembros, mediante la creación de una ciudadanía de la Unión”.

Actualmente viene recogido en los artículos 20.2.d), 24 y 227 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea; todos los artículos con una redacción más o menos parecida. El Reglamento del Parlamento Europeo, para desarrollar esos preceptos, incluye en su articulado hasta 4 artículos desarrollando la tramitación parlamentaria de las peticiones ciudadanas.

La regulación del procedimiento cuenta, como veremos, con más detalle que la regulación de nuestros parlamentos en España

La regulación del procedimiento cuenta, como veremos, con más detalle que la regulación de nuestros parlamentos en España. Concreta, por ejemplo, la publicidad de los expedientes tramitados (incluidas las opiniones y decisiones más importantes en relación a cada una de ellas). Además, la publicidad y la confidencialidad de la petición depende de la voluntad del peticionario y no de la cámara; habilitando para ello un portal en internet.

Se prevé que podrá invitarse a los peticionarios a participar en las reuniones de la Comisión de Peticiones si su petición es objeto de debate. Generalmente en la sesión de la Comisión de Peticiones el peticionario presenta su petición, la Comisión expone oralmente su punto de vista, generándose un debate con los miembros de la Comisión de Peticiones, incluso con representantes de los estados miembros interesados. La Comisión de Peticiones podrá acordar la elaboración de un informe de propia iniciativa o presentar una breve propuesta de resolución al Pleno.

La Comisión Europea puede, a la vista de lo expuesto por el peticionario, adoptar acciones motu proprio, incluida la incoación de un procedimiento de infracción, si constata un incumplimiento del derecho de la Unión.

Como ejemplo de actuación de la Comisión de Peticiones motivada por una petición ciudadana podemos ver la actuación que siguió ante las denuncias de diversos colectivos y personas afectadas por irregularidades en los préstamos hipotecarios.

(ii) Reino Unido

En el Reino Unido, el sistema depende del apoyo que reciba la petición, de forma que la obtención de respuesta dependerá del éxito social que tenga. La Comisión de Peticiones, no obstante, puede de oficio pedir al peticionario más información, invitarle dialogar con la comisión sobre la petición así como solicitar del Gobierno información o la adopción de medidas.

El sistema es bastante sencillo y accesible vía web a través de una interfaz y un procedimiento muy intuitivo

Eso sí, el sistema es bastante sencillo y accesible vía web a través de una interfaz y un procedimiento muy intuitivo: con 5 apoyos la petición se hace pública y comienza la búsqueda de apoyos (en ese momento, los grupos políticos tienen acceso a ella y pueden usarla en su acción política). Existe además la posibilidad que tiene la Comisión de Peticiones, como vimos, de remitirla motu proprio al gobierno u a otro órgano.

Si la petición llega a los 10.000 apoyos, recibe una respuesta del gobierno. Si consigue 100.000 firmas, la petición será debatida en el Parlamento.

(iii) Alemania

En Alemania, el sistema escogido es también plenamente telemático. Por ley federal de 1975 se regula el derecho de petición ante el Bundestag (derecho reconocido por artículo 17 y 45 de su Ley Fundamental).

En caso de que la petición reúna 50.000 apoyos, de forma automática será considerada individualmente en la Comisión de Peticiones (sin perjuicio de otros casos en los que puede serlo), pero además recoge la figura de la “Petición Pública”.

La petición pública fue introducida en 2005, y debe reunir determinados requisitos de forma y fondo para tener tal consideración (sin que exista un derecho subjetivo que una petición tenga la consideración de Petición Pública). En síntesis, deberá versar sobre una materia de interés general, justificado de forma breve. Posteriormente se abre un plazo para que otras personas co-firmen la petición, o introduzcan opiniones; transcurrido el cual, la petición será tramitada en sesión pública de la Comisión de Peticiones.

La propia web permite escoger si se quiere registrar una petición con o sin publicidad (“Zur oder ohne Veröffentlichung”). La web incluso permite registrar una petición en favor de terceros (“Petition fur Dritte” – “Petición para terceros”).

A través de la web también podemos acceder al “Petitions-Forum”, en la que podemos ver las peticiones

A través de la web también podemos acceder al “Petitions-Forum”, en la que podemos ver las peticiones con el plazo de comentario y apoyo abierto (“Petitionen in der Mitzeichnungsfrist”), las peticiones en fase de examen y tramitación (“Petitionen in der Prüfung”) o las peticiones tramitadas (“Abgeschlossene Petitionen”). En cada una de ellas podemos ver la justificación (“Begründung”), el número de apoyos (“Mitzeichnungen”), así como desplegar todas las contribuciones (“Beiträge”) que se hayan hecho, como si fuese un foro de discusión online.

(iv) We the people (Gobierno Federal de Estados Unidos)

Aunque no sea parlamentario, merece sin duda la pena echar un vistazo a la web “We the people”, creada en 2011 para remitir y gestionar peticiones a la Casa Blanca.

Siguiendo un modelo muy similar al de Change.org, consiste en una web muy interactiva en la que los ciudadanos pueden registrar una petición al Gobierno Federal, así como dar apoyo a las peticiones que se quiera

Siguiendo un modelo muy similar al de Change.org, consiste en una web muy interactiva en la que los ciudadanos pueden registrar una petición al Gobierno Federal, así como dar apoyo a las peticiones que se quiera. Se requieren 100.000 apoyos (con una población en Estados Unidos de unos 300 millones de personas) en 30 días para que la petición reciba respuesta del Gobierno (en 60 días), respuesta que varía en función del tipo de petición. En la web se recogen ejemplos de éxito: acciones de gobierno que tuvieron su origen en una petición ciudadana. Hay muchos de peticiones contestadas, incluso peticiones que motivaron acciones de gobierno, como la libertad de elección de operadora móvil aprobada en 2014; muchas de ellas recogidas en la propia web a modo de gancho publicitario de su “servicio”.

En otros casos, el troleo por parte de los ciudadanos organizados fue utilizado igualmente, como gancho, para visibilizar el instrumento a través de su viralización. Aquí la respuesta del gobierno a la petición para que se construyese una Estrella de la Muerte (una respuesta acorde con la naturaleza de la petición).

Las peticiones tipo “Estrella de la Muerte” motivaron que el umbral de apoyos se haya ido elevando (inicialmente se necesitaban 5.000 apoyos); pero la idea muy probablemente haya brindado al Gobierno oportunidades para conseguir buena imagen, dando a los ciudadanos (a través de asociaciones, para conseguir los apoyos) oportunidades de ver cómo sus peticiones tienen un efecto real en la acción del gobierno.

La figura en España

La Constitución Española recoge el derecho de petición genérico como derecho fundamental (art. 29); pero, además, establece en su artículo 77 que “las Cámaras pueden recibir peticiones individuales y colectivas” (siempre por escrito), pudiendo éstas remitir al Gobierno las peticiones que reciban, quedando el Gobierno “obligado a explicarse sobre su contenido, siempre que las Cámaras lo exijan”. Me quiero centrar en este segundo tipo.

Como se ve, la regulación constitucional deja un amplio margen para desarrollar ambos derechos; y en especial abre la puerta a que se pueda desarrollar un mecanismo que permita hacer realidad el texto literal del artículo 23.2 de la Constitución, permitiendo a los ciudadanos participar de los asuntos públicos, directamente o a través de asociaciones que les representen.

A través de estas peticiones se permite a los ciudadanos ejercer de impulsores de la acción parlamentaria en algunas de sus funciones

A través de estas peticiones se permite a los ciudadanos ejercer de impulsores de la acción parlamentaria en algunas de sus funciones, complemento idóneo para la labor de los grupos políticos con representación en las cámaras. Ya de por sí suelen (o deben) actuar en estrecha comunicación con la ciudadanía o la sociedad civil pero pueden escoger la presentación o no de algunas iniciativas por motivos ajenos a la relevancia estricta del tema de que se trate.

La regulación del Derecho de Petición, en todas sus modalidades, en España la encontramos en la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre. En concreto, las reglas y el procedimiento de admisión y tramitación de una petición ciudadana en sede parlamentaria viene relegada a una disposición adicional; la D.A. 1ª, que dispone que:

“1. Las peticiones dirigidas al Congreso de los Diputados, al Senado o a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas se tramitarán de conformidad a lo establecido en sus respectivos Reglamentos que deberán recoger la posibilidad de convocar en audiencia especial a los peticionarios, si así se considerara oportuno, quedando sujetas, en todo caso, las decisiones que adopten al régimen de garantías fijado en el artículo 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

  1. En los supuestos en que una iniciativa legislativa popular haya resultado inadmitida por no cumplir con todos los requisitos previstos en su normativa reguladora, a petición de sus firmantes podrá convertirse en petición ante las Cámaras, en los términos establecidos en sus respectivos Reglamentos”.

Es decir, delega completamente la fijación de las reglas en cuanto a los límites de admisión y tramitación de las peticiones parlamentarias a lo que dispongan los reglamentos de los distintos parlamentos, estatal y autonómicos.

En cuanto al contenido de la petición parlamentaria, en esta disposición adicional se dice poco. Según el Tribunal Constitucional “se agota en la mera posibilidad de ejercitarlo”, de forma que las obligaciones de la cámara son dos: “una al principio, exteriorizar el hecho de la recepción, y otra al final, comunicar al interesado la resolución que se adopte (arts. 6.2 y 11.3 de la ley reguladora), sin que ello “incluya el derecho a obtener respuesta favorable a lo solicitado”.” (STC 242/1993).

Veamos pues qué nos dicen los reglamentos parlamentarios:

(i) Cortes Generales

El Congreso de los Diputados incluye la Comisión de Peticiones entre sus Comisiones permanentes no legislativas (arts. 46.2 y 49 del Reglamento del Congreso de los Diputados), compuesta por un miembro de cada uno de los grupos parlamentarios. La Comisión de Peticiones del Congreso de los Diputados acusa recibo de la petición y puede o (i) remitirla al órgano que corresponda; o (ii) archivarla.

En el Senado se va un poco más allá, y se prevé expresamente la posibilidad de que la propia Comisión eleve al Pleno una moción que asuma el contenido de una petición

Se suele dar traslado de las peticiones a los Grupos Parlamentarios, por si considerasen inspirarse en la petición para plantear alguna iniciativa parlamentaria. El acuerdo que se adopte se comunicará al peticionario, en todo caso.  En el Senado se va un poco más allá, y se prevé expresamente la posibilidad de que la propia Comisión eleve al Pleno una moción que asuma el contenido de una petición ,adoptando medidas de mayor transparencia sobre las peticiones tramitadas que en Congreso.

(ii) Reglamentos autonómicos

Los distintos parlamentos autonómicos, ordenados como réplicas unicamerales del Parlamento nacional, son igualmente parte del ámbito subjetivo del derecho de petición en sede parlamentaria. Cada Parlamento, según su tamaño, volumen de trabajo, pero, sobre todo, su grado de transparencia, lo regulan de una forma más o menos escueta. Hay casos reseñables, para bien, que deben hacerse notar.

Se va extendiendo la posibilidad de introducir peticiones por vía telemática, lo cual es parcialmente positivo, casi diez años desde la entrada en vigor de la Ley de Acceso Electrónico (11/2007), ahora ya incorporada y normalizada en las leyes 39 y 40 de 2015. Veamos algún ejemplo. Así en el Parlamento Catalán se prevé el registro de peticiones electrónicas.

Igualmente nos encontramos con casos como el de Aragón, que permite específicamente a los representantes de colectivos sociales asistir a la reunión de la comisión de peticiones del parlamento regional.

En el extremo negativo, tenemos a la Asamblea de Madrid segundo parlamento menos transparente de España, según el Índice de Transparencia de los Parlamentos (IPAR). Su artículo 49.1 recoge la regulación del derecho de Petición, estableciendo que “es competencia de la Mesa de la Asamblea: (…) “e) Tramitar las peticiones individuales o colectivas que sean recibidas por la Asamblea”. Ya está.

La cámara legislativa de la Comunidad de Madrid no tiene creada una comisión de peticiones, ni ha llegado a dar trámite efectivo de ninguna de las peticiones que se han registrado

La cámara legislativa de la Comunidad de Madrid no tiene creada una comisión de peticiones, ni ha llegado a dar trámite efectivo de ninguna de las peticiones que se han registrado. Hace un par de años, cuando daba las últimas zancadas de mi carrera profesional ligada a la política y ya desde fuera de la institución, registré una petición; entre otras cosas con el objetivo de denunciar la ausencia de cauces para canalizar el ejercicio de este derecho constitucional (no se nos olvide). No llegué a ver ni siquiera un acuse de recibo por parte de la Mesa de la Asamblea.

Conclusiones

La comparación evidencia la oportunidad perdida a la hora de tender un sencillo puente entre el ciudadano y las instituciones

A la vista de los modelos de  aquellos parlamentos e instituciones que han decidido salirse de la regulación clásica y pasiva del derecho de petición (son sólo unos pocos, hay que reconocer también) la comparación evidencia la oportunidad perdida a la hora de tender un sencillo puente entre el ciudadano y las instituciones.

No es que vaya a suponer una revolución del parlamentarismo moderno, ni mucho menos, pero estamos hablando de modelos sencillos de implementar y cuyo impacto, por pequeño que sea, sería siempre positivo.

Desde el punto de vista jurídico no existe ningún obstáculo para ir más allá de una visión burocrática y árida de las peticiones parlamentarias; y los medios con que cuentan nuestras instituciones hoy día permiten, como se está pudiendo ver, que se implementen sistemas verdaderamente accesibles para el ciudadano, transparentes e incluso interactivos. El éxito de webs como Osoigo o Change.org son, en el fondo, una respuesta desde el sector privado al deseo de muchos ciudadanos de hacer llegar su voz a sus representantes.

Este tipo de modelos muestra un refrescante contraste frente a modelos tradicionales (como el nuestro) de democracia participativa. El ciudadano no tiene por qué decidir cada cosa que se hace (ya lo hace escogiendo con su voto a sus representantes); y de hecho, gobernar a golpe de referéndum sería muy peligroso. Pero que el ciudadano cuando opina pueda hacer llegar directamente a la institución sus reflexiones de una forma estructurada y aprovechable no puede sino valorarse positivamente.

No estaría de más, por tanto, que se comenzasen a introducir medidas de este tipo en los reglamentos de nuestros parlamentos. Su coste no tiene por qué ser excesivo, y pueden irse revisando (cada poco tiempo, incluso) hasta dar con la tecla.

Todo ello sin ánimo, insisto, de que sea la definitiva solución que acerque al ciudadano a la política (esa es harina de otro costal, que requiere de acciones decididas de mucho más calado y a otro nivel), pero simplemente con la sana intención de ponérselo fácil y atractivo para el que quiera acercarse. Que no es poco.