La economía circular es un concepto económico derivado de la sostenibilidad, cuyo objetivo es que el valor de los productos, los materiales y los recursos se mantenga en la economía durante el mayor tiempo posible, reduciéndose al mínimo la generación de residuos y la utilización de materias primas. Se trata de implementar una nueva economía, circular basada en el principio de «cerrar el ciclo de vida» de los productos, los servicios, los residuos, los materiales, el agua y la energía.
La demanda de materias primas puede aumentar hasta un 50% en los próximos quince años y se empieza a vislumbrar el agotamiento de combustibles fósiles y otros recursos naturales. El sistema lineal de nuestra economía (extracción, fabricación, utilización y eliminación), está alcanzando sus límites. Por ello, se debe adoptar un modelo de desarrollo basado en mantener los materiales y su valor en circulación.
La propuesta aprobada para la directiva de vertederos es que, para 2030, menos del 5 % de los residuos municipales producidos se deposite en vertedero.
El desarrollo de la economía circular es una apuesta de la UE, como desarrollo de una de las siete iniciativas emblemáticas para el horizonte 2020. En esta línea el Parlamento Europeo ha aprobado un proyecto legislativo enmarcado dentro del Paquete de Economía Circular (PEC) que busca extraer el máximo valor y uso de todas las materias primas, productos y residuos, fomentando el ahorro energético y reduciendo las emisiones de gases de efecto invernadero. El principal objetivo es aumentar el reciclaje de residuos hasta el 70% en 2030, partiendo del 44% actual. La propuesta aprobada para la directiva de vertederos es que, para 2030, menos del 5 % de los residuos municipales producidos se deposite en vertedero.
La transición hacia una economía circular es un camino lleno de dificultades. Algunas son propias de la inercia del sistema productivo actual, otras derivadas de la necesidad de establecer los marcos legislativos y los paquetes de medidas, de incentivo y penalización, que propicien los cambios.
En el avance en el uso de indicadores para medir la gestión de residuos, España no sale bien parada, y la razón tiene que ver con su arquitectura territorial y reparto competencial
Una de las carencias la constituye el hecho de que los sistemas de indicadores aún no están totalmente desarrollados, y difícilmente se puede avanzar por un camino en el que no es posible medir los pasos, o lo que es lo mismo, no tener claro el punto de partida, el destino final y las metas volantes. Es el caso de los indicadores relativos a la prevención del uso excesivo de materias primas, el ecodiseño y la ecoinnovación. También existen lagunas importantes en cuanto a los indicadores disponibles para medir la situación, especialmente en las fases iniciales de los circuitos de producción y consumo. En cambio, y con carácter general en toda Europa, se ha avanzado notablemente en indicadores para el uso eficiente de materiales y la gestión de residuos, aunque son necesarios mayores esfuerzos para obtener una visión más completa y detallada de los progresos de la economía circular. En este avance en el uso de indicadores para medir la gestión de residuos, España no sale bien parada, y la razón tiene que ver con su arquitectura territorial y reparto competencial.
Las competencias estatales en materia de residuos son únicamente normativas (legislación básica). La aplicación de la normativa de residuos (constituida por la legislación básica estatal y la autonómica de desarrollo) corresponde en general a las comunidades autónomas y también a las entidades locales (en especial, en relación con los residuos urbanos), que pueden celebrar convenios de colaboración entre sí y con los agentes privados del sector para el mejor cumplimiento de sus obligaciones respectivas. Las entidades locales también pueden dictar ordenanzas y reglamentos en el ámbito de sus competencias.
Los principios de cooperación y coordinación deberían presidir las relaciones entre las diferentes administraciones para garantizar un correcto funcionamiento del sistema de distribución de competencias (art. 149.1.23ª y art. 148.1.9ª Constitución Española), pero eso es sobre el papel, en la práctica la situación dista mucho de ser así.
Los países de la UE deben reevaluar sus planes de gestión cada seis años, algo que España hizo en 2015, aunque siguen pendientes los planes de gestión válidos de varias Comunidades Autónomas, que en España son las que tienen las competencias principales en la materia. Bruselas pide a las autoridades españolas algo tan caprichoso como «planes de gestión de residuos que abarquen todo su territorio, en consonancia con los objetivos de la normativa de la UE sobre residuos y con los principios de la economía circular». Por ello la Comisión Europea, tras varios requerimientos en 2015 y 2016, lanzó el pasado 13 de julio un ultimátum a España para que en el plazo de dos meses establezca o revise los planes de gestión de residuos de Islas Baleares, las Islas Canarias, Madrid, Ceuta, Aragón y Cataluña. La advertencia tiene la forma de un dictamen motivado, segunda fase en un proceso de infracción, y si Bruselas no se da por satisfecha con la respuesta de las autoridades españolas en el plazo de dos meses podrá llevar el caso ante el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE).
Que España acabe en el TJEU por su incapacidad de responder como un Estado solvente y no como un coordinador de reinitos que van por libre no es ninguna novedad. De hecho la Comisión Europea ya llevó a España ante el TJUE en 2015 por la insuficiente gestión a la que se someten los residuos en las regiones de Andalucía, Islas Baleares, Islas Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León y Murcia. A pesar de las advertencias hechas anteriormente por la Comisión, España se ha abstenido de tomar las medidas necesarias para proceder con arreglo a la normativa de la UE en materia de residuos a la clausura, sellado y restauración ecológica de 61 vertederos ilegales.
La práctica es lo que parece, la UE tiene más autoridad sobre España que España sobre sus CCAA
Por otra parte, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea dictó el 25 de febrero de 2016 una sentencia condenatoria contra el Estado español por incumplir la directiva 1999/31/CE que regula el vertido de residuos en una treintena de vertederos de ‘inertes’ (residuos de construcción y demolición) y municipales que no cumplen con la normativa establecida. Una veintena se localizan en Andalucía, cinco en Aragón, dos en País Vasco e Islas Canarias, y uno en la Región de Murcia. A su vez, 18 son vertederos de ‘inertes’ y 12 de residuos municipales. Este es el drama: España es la que tiene que dar explicaciones ante la justicia europea a la vez que es incapaz de tomar medidas para meter en el corral las cabras que las CCAA dejan sueltas. En la práctica es lo que parece, la UE tiene más autoridad sobre España que España sobre sus CCAA.
España es también el país que más incumple las leyes medioambientales en la Unión Europea
Esta situación no es exclusiva de la gestión de residuos. España es el país que más incumple las leyes medioambientales en la Unión Europea. Es el estado al que más expedientes se le abren y cuyos procedimientos llegan más lejos: está a la cabeza en el número de casos que la Comisión Europea remite al Tribunal de Justicia a pesar de las múltiples oportunidades que los reglamentos comunitarios dan a los países para evitar verse frente a los magistrados. La maquinaria europea para sancionar a un miembro es lenta y llena de filtros (vías para que los estados cierren los expedientes). Aun así España es el país que más procedimientos acumula, según refleja la base de datos de la Comisión. Se puso en cabeza en 2012 y no ha abandonado esa posición desde entonces.
El 70% de los residuos en España terminan en vertederos, muchas veces sin que reciban ningún tratamiento, incumpliendo la jerarquía de gestión de residuos (reducción, reutilización, reciclaje) y la misma normativa europea, desperdiciando una enorme cantidad de materiales y provocando serios impactos en el medio ambiente. En muchos casos, la denominación de vertederos de residuos de ‘inertes’ enmascara otra realidad: en muchos de estos vertederos se vierten también residuos industriales y urbanos orgánicos e inorgánicos, dado que los controles son escasos.
Podríamos pensar que es el tejido empresarial de este sector el responsable de esta situación y está encantado con la laxitud, cuando es todo lo contrario, se trata de un sector que necesita leyes duras únicas, claras, concretas y una exigencia efectiva de las mismas para prosperar. La patronal de los gestores de residuos industriales y peligrosos ha expresado en muchas ocasiones la necesidad de que los poderes públicos destinen más recursos para inspección y control que eviten las prácticas ilegales y la competencia desleal. Es fundamental que desde las Administraciones Públicas haya una aplicación rigurosa y homogénea de la legislación, así como en lo relativo a las autorizaciones de los gestores y de las instalaciones de tratamiento. Esta patronal también solicita la modificación del régimen de responsabilidad del productor del residuo, de forma que sea compartida a lo largo de la cadena de gestión, en la confianza de que un mayor grado de responsabilidad por parte de los productores tendría como consecuencia una autorregulación del sector y, por tanto, un ahorro en medios para inspección y control, evitando un gran número de las malas prácticas existentes en la actualidad.
Productores y gestores de residuos en España se enfrentan a 17 mercados diferentes por la diversidad de normas, criterios, interpretaciones y requisitos legales desarrollados en cada CCAA
Lo cierto es que los productores y gestores de residuos en España se enfrentan a 17 mercados diferentes por la diversidad de normas, criterios, interpretaciones y requisitos legales desarrollados en cada CCAA. Esto hace que el sistema sea ineficaz, costoso, anti competitivo, disperso y genere una inseguridad jurídica que dificulta el desarrollo. Las Comunidades Autónomas han creado e implantado diferentes modelos en función de la obligatoriedad o no de registro por parte de las empresas y el grado de peligrosidad o inocuidad de los residuos que éstas generan. Sólo en algunas el registro es obligatorio para los residuos no peligrosos. En la mayor parte de las CCAA el registro sólo es obligatorio para los peligrosos.
A la no obligatoriedad de inscripción para los productores de residuos no peligrosos hay que sumar el hecho de que en esos modelos de gestión no es posible llevar un control real de las cifras de generación de residuos no peligrosos al no existir nada que obligue a los gestores finales a reportar información relativa a las cantidades gestionadas. Por todo ello resulta muy complicado realizar un seguimiento y una correcta planificación, bases sin las que la economía circular tiene muy difícil implantación.
También los sistemas informáticos para la cumplimentación de los formularios e informes difieren entre las CCAA
Los informes de producción y gestión de residuos a presentar por parte de productores y gestores a la administración en cada CCAA donde desarrolla su actividad empresarial, son diferentes en fondo y forma, con diferencias incluso de unidades de medida y la expresión de las mismas. También los sistemas informáticos para la cumplimentación de los formularios e informes difieren entre las CCAA, llegando incluso a no considerar el volcado automático de datos, lo que obliga a gestores y productores a la transcripción manual de los mismos, algo enormemente costoso que favorece y multiplica los errores.
La disparidad de modelos contribuye a generar diferencias interregionales que dificultan la gestión de los residuos a aquellas empresas cuyos centros de trabajo se encuentran en varias Comunidades Autónomas. Esta diversidad, en consecuencia, obliga a las empresas a mantenerse en permanente contacto con las diferentes administraciones públicas para poder asegurar el cumplimiento de la normativa vigente en cada territorio, en la seguridad de que lo que en uno es suficiente, en otro no lo es.
Por otra parte, la legislación en vigor no considera de forma generalizada ninguna modificación o actualización rápida de la misma, por lo que, entre otras cosas, desincentiva la I+D+i ante la imposibilidad de incluir nuevas tecnologías, metodologías o simplemente criterios e interpretaciones basados en los nuevos desarrollos que se puedan plantear.
Esta es, a grandes rasgos, la situación del mercado de gestión de los residuos en España, una tierra hostil a la economía circular y a cualquier intento de racionalización.
