EL ASALTO AL GOBIERNO DE LOS JUECES
Hace ya más de 30 años, en España el órgano de gobernanza de los jueces fue asaltado por la partitocracia[1]. Desde que en 1985 el PSOE, con mayoría absoluta, modificó la LOPJ para que todos los vocales (los 20 que integran el CGPJ) fuesen elegidos por las cámaras ―o, con mayor precisión, por las élites de los partidos―, se inoculó en el sistema una amenaza de corrupción. Lamentablemente, el Tribunal Constitucional (STC 108/1986) respaldó el sistema; aunque no el obsceno trapicheo de sillones al que nos ha acostumbrado buena parte de la clase política.
En aquella sentencia, el Tribunal Constitucional vertió consideraciones muy jugosas, que suelen eludirse o, incluso, despreciarse con displicencia. Nos dijo que la decisión constitucional de que doce vocales sean necesariamente elegidos entre jueces y magistrados «tiene como principal finalidad que un número mayoritario de vocales del Consejo tengan criterio propio por experiencia directa sobre los problemas que los titulares de los órganos judiciales afrontan en su quehacer diario» (fj 8). Más adelante indicó que el fin perseguido es «el de asegurar la presencia en el Consejo de las principales actitudes y corrientes de opinión existentes en el conjunto de jueces y magistrados en cuanto tales, es decir, con independencia de cuales sean sus preferencias políticas como ciudadano» (fj 13).
Y, a partir de estas premisas, comparó el sistema de elección de los doce vocales judiciales por los propios jueces (el previsto en la LO 1/1980) y el nuevo sistema de completo sometimiento de la elección de todos los vocales a la decisión política de las cámaras. Sus conclusiones, en lo que ahora interesa, fueron las siguientes:
1.ª «Es cosa que ofrece poca duda» que la indicada finalidad «se alcanza más fácilmente atribuyendo a los propios jueces y magistrados la facultad de elegir a doce de los miembros del CGPJ» (fj 13).
2.ª La elección parlamentaria de todos los vocales corre el riesgo de frustrar la finalidad constitucional si, actuando con criterios admisibles en otros terrenos, pero no en éste, en el CGPJ se constituye un miniparlamento, «distribuyendo los puestos a cubrir entre los distintos partidos, en proporción a la fuerza parlamentaria de éstos» (fj 13). La lógica del Estado de partidos empuja a actuaciones de este género, pero esa misma lógica obliga a mantener al margen de la lucha de partidos ciertos ámbitos de poder y entre ellos, y señaladamente, el Poder Judicial.
3.ª Reconoció que la existencia y probabilidad de ese riesgo, creado por un precepto que hace posible una actuación contraria al espíritu de la norma constitucional, «parece aconsejar su sustitución».
Pese a todo, concluyó que tales consideraciones no eran fundamento bastante para declarar la inconstitucionalidad de la norma porque su texto no impide una interpretación adecuada a la Constitución. Fue un alarde de ingenuidad angelical por parte del Tribunal Constitucional: fio la bondad del sistema al benéfico uso que del mismo hiciesen los políticos.
Y el tiempo fue pasando sin que ninguno de los gobiernos del Reino de España devolviese a los jueces el derecho a elegir a una parte de quienes integran su órgano de gobierno. Ello a pesar de que el Partido Popular ganó en dos ocasiones con mayoría absoluta (Aznar, en 2001; y Rajoy, en 2011) habiendo incluido en ambos programas con claridad meridiana el compromiso de reformar el sistema para que los doce vocales judiciales fuesen elegidos democráticamente por sus pares.
EUROPA: MÁS INDEPENDENCIA, MENOS CORRUPCIÓN
Hoy no creo que la reforma de la LOPJ de 1985 hubiese pasado el filtro del Tribunal Constitucional. Las exigencias democráticas que nos vienen reclamadas desde Europa son mucho mayores. A la hora de poner barreras a las prácticas de corrupción institucional, a la hora de minimizar las oportunidades de corrupción en el seno del Poder Judicial, Europa exige eliminar todo factor de riesgo. Y, para el acervo europeo, el maridaje entre política y gobierno de los jueces supone un claro elemento que facilita la corrupción; singularmente en el nombramiento de las altas magistraturas del Poder Judicial.
Son tres las ideas básicas que se repiten desde las instituciones europeas[2]:
- Los Estados deberían implementar a nivel constitucional o legal la existencia de un Consejo de Justicia, independiente del legislativo y del ejecutivo, que juegue un papel determinante en las decisiones sobre el nombramiento y la carrera de los jueces.
- Los Consejos de Justicia deberían estar integrados de forma exclusiva por jueces o, al menos, por una mayoría sustancial.
- Los miembros jueces de los Consejos de Justicia deberían ser elegidos directa y democráticamente por sus propios compañeros.
LA UNIÓN EUROPEA: EL CASO DE POLONIA
Todo el acervo del Consejo de Europa y del TEDH, acerca de cómo ha de entenderse la composición de los Consejos Judiciales desde la perspectiva de la independencia judicial, ha sido asumido como propio por la Unión Europea y lo hemos visto aplicar, recientemente, con un Estado miembro.
1. Elección del Consejo Nacional del Poder Judicial
En Polonia, el gobierno del partido Ley y Justicia impulsó en 2017 la modificación del marco legal para aumentar el control político sobre el poder judicial[3]. En concreto, la reforma iba encaminada a permitir que el gobierno polaco pudiera designar y destituir al presidente del Tribunal Supremo y a trasladar al Parlamento polaco la potestad de nombrar a los miembros del órgano de gobierno judicial.
El Consejo Nacional del Poder Judicial polaco (KRS), de acuerdo con la Constitución (art. 187), está formado por 25 miembros. De ellos, cuatro son miembros natos:
- El presidente del Tribunal Supremo
- El ministro de Justicia
- El presidente del Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo (a diferencia de España, es un órgano judicial separado).
- Una persona nombrada por el presidente de la República.
Y veintiún miembros son electos:
- 6 vocales políticos (4 diputados elegidos por la Cámara de los Diputados y 2 senadores, elegidos por el Senado)
- 15 vocales jueces, elegidos por sus iguales.
La reforma del Consejo Nacional del Poder Judicial polaco permitía que los 15 vocales jueces fueran elegidos por la Cámara de los Diputados (Sejm). Las declaraciones en contra no se hicieron esperar.
Nils Muižniek, comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa, el 31 de marzo de 2017, envió una carta al presidente de la Cámara de los Diputados polaca[4]. Decía, entre otras cosas: «En mi opinión, un procedimiento de este tipo plantea problemas respecto al principio constitucional de separación de poderes y a la independencia del poder judicial, pues implica de facto que el poder de nombrar miembros del KRS se transfiere del poder judicial al legislativo».
Frans Timmermans, primer vicepresidente de la Comisión Europea, en julio de 2017, declaró que los planes del Gobierno polaco para aumentar el control político del poder judicial son una grave amenaza para los valores fundamentales de la UE[5]: «Estas leyes aumentan considerablemente la amenaza sistémica al Estado de derecho en Polonia. Cada ley individual, si se adopta, erosionaría seriamente la independencia del poder judicial polaco. Colectivamente abolirían toda independencia judicial y pondrían el poder judicial bajo el pleno control político del gobierno. Bajo estas reformas los jueces servirán al gusto de los líderes políticos, y dependerán de ellos, desde su nombramiento a su pensión».
Incluso el Consejo General del Poder Judicial español, cual adalides de la independencia judicial, olvidando su propia naturaleza de franquicia partitocrática, publicó una declaración sobre la situación de la judicatura en Polonia, en los siguientes términos: «El Consejo General del Poder Judicial sigue con preocupación la situación de la judicatura en Polonia. A la vista de las declaraciones de la Red Europea de Consejos de Justicia y de la Red de Presidentes de Tribunales Supremos de la Unión Europea, el Pleno del Consejo General del Poder Judicial desea recordar que la independencia judicial es una pieza clave del Estado de derecho y su defensa y salvaguarda es imprescindible en el marco de los valores sobre los que se asienta la Unión Europea y que garantizan el correcto funcionamiento del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia».
Hasta EE. UU. tomó cartas en el asunto: «El Gobierno polaco ha seguido impulsando leyes que parecen minar la independencia judicial y debilitar el Estado de derecho en Polonia», aseguró en una declaración la portavoz del Departamento de Estado, Heather Nauert. «Instamos a todas las partes a que garanticen que cualquier reforma judicial no viole la Constitución polaca ni las obligaciones jurídicas internacionales y respete los principios de independencia judicial y separación de poderes», agregó[6].
2. La activación del llamado «botón nuclear»
La Unión Europea reaccionó iniciando el expediente para aplicar el llamado «botón nuclear» del artículo 7 del Tratado de la UE[7]. El iter se recogió en los medios de comunicación con los siguientes titulares:
- «La Comisión Europea amenaza a Polonia con privarla del derecho a voto en la UE», en El Confidencial, 26 de julio de 2017.
- «Bruselas da un mes a Polonia para corregir la reforma que politiza la justicia», en El País, 26 de julio de 2017.
- «Bruselas activa el proceso legal para retirar a Polonia el derecho a voto en la UE», en El Mundo, 20 de diciembre de 2017.
- «La UE lanza un proceso contra Polonia sin precedentes por su ataque a la independencia de los jueces», en Público, 20 de diciembre de 2017.
- «La UE activa el proceso legal para retirar a Polonia el derecho a voto», en El Independiente, 20 de diciembre de 2017.
- «El PE apoya castigar a Polonia por violar el Estado de Derecho», en Euro Efe, 1 de marzo de 2018.
- «Bruselas abre expediente a Polonia por las reformas que politizan la justicia», en El País, 2 de julio de 2018.
En el curso de este expediente, la Unión Europea dirigió distintas recomendaciones a Polonia[8]. Es significativo que en ellas se traigan a colación los «criterios europeos bien consolidados» acerca de que no menos de la mitad de los miembros de los Consejos del Poder Judicial deben ser «jueces seleccionados por sus homólogos», de entre todos los niveles del sistema judicial. Y para justificar estos criterios, la Unión Europea reivindica el acervo del Consejo de Europa y del TEDH, y se apoya en él.
Resulta frustrante y desolador observar cómo la reforma judicial polaca, en lo concerniente a la elección parlamentaria de los 15 miembros jueces del Consejo Nacional del Poder Judicial, sea vista por las instituciones de la Unión Europea como «politización de la justicia», como «una vulneración de la separación de poderes, la independencia judicial y los derechos fundamentales». Y, sin embargo, al propio tiempo, se mire hacia otro lado o se banalice la situación en España cuando todos los vocales del Consejo General del Poder Judicial se reparten por cuotas entre los partidos, siendo la más suculenta para el que esté en el Gobierno.
Y no se olvide que es ese mismo CGPJ el que designa a todos los magistrados del Tribunal Supremo, al presidente de la Audiencia Nacional y los presidentes de todas sus salas, a todos lo presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia y a los presidentes de todas sus salas, a todos los presidentes de las Audiencias Provinciales e incluso a dos magistrados del Tribunal Constitucional; ello sin contar con el nombramiento de quienes pueden utilizar como ariete contra los jueces díscolos: el Promotor de la Acción Disciplinaria (art. 606 de la LOPJ) y las autoridades integrantes del servicio de inspección, desde su jefatura (arts. 615.3 de la LOPJ y 119 del ROF del CGPJ) hasta sus inspectores delegados y secretarios de inspección (arts. 599.4.ª de la LOPJ y 121 del ROF del CGPJ).
3. Vinculación de los fondos comunitarios a la independencia judicial
El mecanismo sancionador consistente en la privación del derecho al voto de un país de la Unión exige la unanimidad del resto de países (art. 7.2 del Tratado). No es fácil, por tanto, su aplicación; máxime si sabemos que Hungría cerró filas con Polonia para defenderse de las sanciones de la Unión Europea[9]. Y pueden unirse a ellos, eventualmente, la República Checa y Eslovaquia que, con los dos anteriores países, forman el conocido como V4 o Grupo de Visegrado.
Por ello la UE ha comenzado a explorar otros mecanismos disciplinarios frente a los Estados miembros, para evitar que el dinero europeo se destine a países que no respeten el Estado de derecho. Lo anunció Věra Jourová, comisaria comunitaria de Justicia: «Queremos que los contribuyentes estén seguros de que en todos los Estados miembros existe una justicia independiente»[10]. Con este objetivo se proyecta un potente elemento disuasorio, de manera que el Estado que ponga en peligro la salud de su justicia, podrá ver congelados —e incluso suspendidos— sus fondos europeos. Se trata del Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la protección del presupuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de derecho en los Estados miembros.
El comunicado de prensa de la Unión Europea de fecha 2 de mayo de 2018, sobre el presupuesto a largo plazo para el período 2021-2027, lo explica con más detalle[11]: «¿Cuál es el vínculo en el nuevo presupuesto a largo plazo entre la buena gestión financiera y el respeto del Estado de derecho?
La Comisión está introduciendo un nuevo mecanismo de respeto del Estado de derecho para proteger el dinero de los contribuyentes de la UE. Uno de los requisitos previos de una buena gestión financiera y de una financiación de la UE exitosa es el funcionamiento eficaz del Estado de derecho en ámbitos tales como el correcto funcionamiento del poder judicial y la prevención y sanción del fraude o la corrupción. La finalidad de las nuevas normas (un reglamento) hoy propuestas es reforzar el presupuesto de la UE y protegerlo de riesgos financieros vinculados a deficiencias generalizadas en lo que se refiere al Estado de derecho.
Con arreglo a las normas actuales, los Estados miembros ya están obligados a demostrar que sus normas y procedimientos para la gestión financiera de los fondos de la UE son sólidos y que la financiación está suficientemente protegida contra el abuso o el fraude. Las nuevas normas propuestas permitirían a la Unión suspender, reducir o restringir el acceso a la financiación de la UE de manera proporcional a la naturaleza, la gravedad y el alcance de las deficiencias del Estado de derecho.
No obstante, el mecanismo propuesto no afectaría a los beneficiarios individuales de la financiación de la UE, ya que no pueden ser considerados responsables del funcionamiento general del Estado de derecho. Los Estados miembros seguirían estando obligados a aplicar los programas afectados y a efectuar los pagos en favor de los estudiantes de Erasmus, los investigadores, la sociedad civil o cualesquiera otros destinatarios o beneficiarios finales».
La propuesta, exclusivamente limitada al ámbito judicial, plantea que un Estado pueda ver mermada parte de la financiación europea que recibe cada año (políticas de cohesión, agrícolas, becas Erasmus o partidas de investigación, entre otras) si existen «deficiencias sistémicas» en la aplicación de la justicia. Según detalla la responsable de Justicia en el Ejecutivo comunitario, «el sistema funciona así: la Comisión inicia el proceso, recopila las evaluaciones en las que se basa y le envía su posición al Estado miembro concernido. Este responde con sus alegaciones y, si no convence a la Comisión, esta hace una propuesta para sancionar, basada en la gravedad de los hechos. Esa propuesta va a la mesa del Consejo [representa a los Estados miembros]. Y se aprueba a no ser que los países voten en contra por mayoría cualificada. Yo no quería, ni quería la mayoría en la Comisión, que la decisión final fuese nuestra. Queríamos que los Estados tuvieran una voz decisiva»[12].
¿Estas medidas podrían aplicarse en el Reino de España? No hay que descartarlo. Puesto que reiteradamente está incumpliendo las recomendaciones del GRECO para atajar los factores de corrupción en el sistema judicial, sería posible.
No se ha querido solucionar un tema tan sensible para la independencia judicial como es el asalto al máximo órgano de gobierno de los jueces mediante la elección política de todos sus vocales y de su presidente. Tampoco la designación extremadamente discrecional de la cúpula judicial por parte de ese mismo CGPJ altamente politizado, sin las suficientes garantías objetivas de mérito y capacidad.
Si nos fijamos bien, al fin y al cabo no hay tantas diferencias en este aspecto entre Polonia y España.
[1]. Véase más ampliamente L. Alfredo de Diego Díez, ¡Al abordaje! Asalto a la Justicia, Colex, A Coruña, 2018.
[2]. A título de ejemplo:
- Comisión de Venecia. Informe CDL-AD(2010)004 sobre la independencia del sistema judicial. 12-13 de marzo de 2010. § 32.
- Consejo Consultivo de Jueces Europeos (CCJE). Carta Magna de los Jueces. 17 de noviembre de 2010. § 13.
- Comité de Ministros del Consejo de Europa:
— Recomendación CM/Rec (2010)12, sobre independencia, eficacia y responsabilidades de los jueces. Adoptada el 17 de noviembre de 2010. Capítulo IV, §§ 26 y 27.
— Plan de acción para fortalecer la independencia y la imparcialidad judicial. Adoptado el día 13 de abril de 2016. Primera línea de acción.
- Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Sentencia de 21 de junio de 2016 (Ramos Nunes de Carvalo contra Portugal).
- Cuarta ronda de evaluación, relativa a la prevención de la corrupción respecto de parlamentarios, jueces y fiscales en el Reino de España. Informe de evaluación 2013, Informe de cumplimiento 2016 e Informe de cumplimiento provisional 2017.
[3]. Ley de la Escuela Nacional de Poder Judicial, Ley del Consejo Nacional del Poder Judicial, Ley sobre la organización de tribunales ordinarios y Ley sobre el Tribunal Supremo.
[4]. Puede verse en este enlace. Una referencia a dicha carta se encuentra en «Comisario de Derechos Humanos alerta sobre la politización del poder judicial polaco», en Liberties, 25 de abril de 2017.
[5]. «El presidente de Polonia veta la reforma que acaba con la independencia del poder judicial», en Confilegal, 24 de julio de 2017.
[6]. «El Gobierno de EEUU defiende la independencia del Poder Judicial en Polonia», en El Periódico, 21 de julio de 2017.
[7]. El artículo 7 del Tratado de la Unión Europea tiene por objeto garantizar que todos los países de la Unión respeten los valores comunes, incluido el Estado de derecho. Contempla dos mecanismos: preventivo y sancionador. El mecanismo preventivo, recogido en el artículo 7.1, debe ser aprobado por cuatro quintos de los miembros del Consejo y tiene por objeto «constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2», esto es: el «respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de derecho y respeto de los derechos humanos». El Consejo debe oír las alegaciones del Estado miembro en cuestión, hacerle recomendaciones y comprobar periódicamente si se mantiene la situación. El mecanismo sancionador, previsto en el artículo 7.2, se activa cuando el Consejo Europeo, «por unanimidad y a propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo», constata «la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2». La institución podría entonces suspender incluso el derecho a voto del Estado miembro en cuestión, por mayoría cualificada (art. 7.3).
[8]. Véase, por ejemplo, la Recomendación (UE) 2017/1520 de la Comisión Europea a Polonia, de 26 de julio de 2017 (Diario Oficial de la Unión Europea de 2 de septiembre de 2017); y la Recomendación (UE) 2018/103 de la Comisión de 20 de diciembre de 2017 (Diario Oficial de la Unión Europea, 23 de enero de 2018), por lo que respecta al Estado de derecho en Polonia complementaria a las Recomendaciones (UE) 2016/1374, (UE) 2017/146 y (UE) 2017/1520.
[9]. «Polonia y Hungría se alían para esquivar el castigo de la Unión Europea», en El País, 13 de septiembre de 2018.
[10]. «El dinero europeo no puede destinarse a países que no respetan el Estado de derecho», en El País, 3 de mayo de 2018.
[11]. Puede consultarse en este enlace. Véase el apartado 2 (Principales características de la propuesta de nuevo presupuesto a largo plazo), último interrogante.
[12]. «La política checa defiende en una entrevista el mecanismo que vincula los fondos comunitarios a la independencia judicial», en El País, 3 de mayo de 2018.
