Descentralizacion - Barbara Loyer

Francia[1] es uno de los Estados menos descentralizados de Europa. Incluso si la cesión de competencias a regiones y comunidades urbanas iniciada en los años ochenta sigue su curso, los presupuestos gestionados por las regiones son débiles. En 2015, el presupuesto total de las regiones francesas era de 30.200 millones de euros. El de Île de France (12 millones de habitantes) se elevaba a 5.000 millones de euros[2], mientras que el de la Comunidad Autónoma de Madrid (6’5 millones de habitantes) ascendía a 18.000 millones de euros, y el de Renania (18 millones de habitantes) superaba los 60.000 millones de euros. El presupuesto medio de los Lander alemanes es ocho veces superior al de las regiones francesas[3]. Los debates sobre descentralización han tratado sobre la eficacia de las políticas públicas, de la evolución de las prácticas democráticas (exigencia de proximidad, participación, vigilancia de los cargos electos), y sobre la competitividad de los territorios en el contexto de una competencia mundial por los empleos. El liberalismo económico también favorece las ideas que minusvaloran los sistemas nacionales igualitarios (redistribución financiera entre las regiones, igualdad de ingresos e impuestos por habitante) en nombre de la responsabilidad de las autoridades regionales en la gestión de sus deudas y déficits, que también puede ser una manera de delegar la responsabilidad por la pobreza o la riqueza de los territorios en los cargos locales y en sus electores.

La profunda crisis española hizo visible que la centralización o la policentralidad del poder son asuntos eminentemente geopolíticos, además de técnicas democráticas

La profunda crisis española hizo visible que la centralización o la policentralidad del poder son asuntos eminentemente geopolíticos, además de técnicas democráticas. En efecto, a lo largo de cuarenta años múltiples competencias han sido transferidas a las comunidades autónomas sin reflexión ni debate sobre las consecuencias geopolíticas, como si la democracia y sus juegos de alianzas, y no la cuestión nacional, hubieran sido el Norte de los partidos españoles. En 1992, el primer ministro socialista Felipe González y el presidente del Partido Popular, José María Aznar, firmaron el Pacto Autonómico fijando un cuadro de 32 nuevas competencias a transferir, incluida la educación, para armonizar las diferencias entre las Comunidades Autónomas.

En 1996, el partido catalán de centro derecha CIU (Convergència i Unió) aportó sus votos para la investidura de José María Aznar tras 14 años de poder socialista a cambio, entre otras cosas, del aumento de la parte del impuesto sobre la renta gestionado por la Comunidad Autónoma. Era también el momento en que el secretario general del Partido Popular catalán, muy beligerante contra los nacionalismos, fue apartado del PP. Entre 2000 y 2004 José María Aznar dispuso de mayoría absoluta y por tanto no tuvo la necesidad de negociar con los nacionalistas regionales, pero descentralizó igualmente el sistema sanitario entre el conjunto de Comunidades Autónomas.

Al parecer, los diferentes gobiernos españoles nunca han percibido la cuestión escolar como una amenaza: las Comunidades Autónomas son responsables de los programas, quedando el currículo común de tal modo que las materias llamadas “mínimas” deben representar el 55% del tiempo escolar en el caso de las regiones bilingües y el 65% en las demás. El Estado ha transferido a los poderes regionales la gestión de los profesores, las escuelas, las titulaciones y una parte de los programas. En Cataluña, la ley de normalización lingüística de 1983 establecía que los niños tenían derecho a recibir la enseñanza primaria en su lengua habitual, español o catalán. Diez años después, en 1993, mediante una circular se daba más importancia a la lengua catalana estableciendo que la “normalidad” debía ser la enseñanza en catalán[4]. En el País Vasco, en junio de 2018 7.337 bachilleres se presentaron a la prueba de acceso a la universidad en lengua vasca y 3.110 en lengua española[5].

El plurilingüismo de las administraciones regionales entraña dificultades para el cuerpo de funcionarios del Estado, por ejemplo cuando los hijos se ven obligados a estudiar en un sistema diferente según el lugar de trabajo, lo que refuerza la endogamia de los entornos regionales. Esta endogamia tiene consecuencias geopolíticas: los nacionalistas catalanes y vascos quieren, por ejemplo, un poder judicial autónomo. Concretamente eso significaría que en caso de problemas como el de la crisis independentista catalana, no habría otro tribunal para autorizar a la policía española a actuar legalmente en la región. Es notable que el Tribunal Constitucional español rechazara los artículos del Estatuto de Autonomía catalán de 2005 que iban en tal sentido. Pero estos problemas no fueron anticipados por razones que merecen ser estudiadas.

Durante los años 80 y 90, tanto el partido socialista como el partido popular presidieron el debilitamiento de la presencia del Estado español en el conjunto de las comunidades autónomas. La descentralización fue asimilada a democracia y eficacia.

Gráfico: distribución por Comunidades Autónomas de los efectivos de las AAPP[6]

La lealtad institucional: un marco que permite expresar las diferencias sin estrategias de control total

La observación de las políticas desarrolladas durante casi cuarenta años descubre una sorprendente ausencia de reflexión sobre las consecuencias geopolíticas del borrado del poder central en ciertos territorios

La observación de las políticas desarrolladas durante casi cuarenta años descubre una sorprendente ausencia de reflexión sobre las consecuencias geopolíticas del borrado del poder central en ciertos territorios, y en particular de la negligencia en cuanto al papel de la escuela en la construcción o cohesión de una comunidad nacional. Existe la tentación de hablar de una especie de complejo de inferioridad mayoritario[7] de numerosísimos españoles que han asimilado el pecado original del franquismo como una debilidad esencial de su país. Estos han sobrevalorado los derechos de los nacionalistas regionales con el estatuto de víctimas de la dictadura que tendrían estos últimos, a pesar de que la fractura de la guerra civil atravesó tanto esas regiones como las otras[8]. Tras las primeras elecciones, por ejemplo, el sistema de escrutinio benefició a los partidos nacionalistas en las regiones (actualmente, en Cataluña los separatistas son mayoritarios en escaños y minoritarios en votos), y en el Congreso de los Diputados en Madrid (el sistema electoral beneficia a los partidos que se presentan en una sola región en detrimento de los que se presentan en toda España), una ventaja contestada por sus adversarios sólo recientemente.

Los años 80 y 90 fueron un periodo de enriquecimiento concomitante de la descentralización. El aumento global del nivel de vida dio, al menos hasta la crisis de 2008, una legitimidad real al sistema que había creado una clase política local que defendía sus prerrogativas, alimentando la conflictividad entre Estado y Comunidades Autónomas sobre problemas de competencias, sobre todo después de que el gobierno central controlara el déficit de las autonomías. Sin embargo, el principio de lealtad institucional permite dar a la mayor parte de los litigios una dimensión esencialmente técnica y resolverlos por acuerdo en las comisiones bilaterales de cooperación[9]. Anotemos que la descentralización no ha mitigado las desigualdades territoriales, las regiones más pobres siguen siéndolo, y las más ricas también. La burguesía catalana se lamenta de no tener más autonomía económica y fiscal, pero su capacidad de influir sobre la política del Estado depende del resultado de las elecciones españolas: es la mayoría absoluta o relativa la que permite a los diputados catalanes obtener más competencias a cambio de su voto.

Ni siquiera la voluntad de limpieza étnica de ETA hizo emerger un partido español de extrema derecha nacionalista. Los españoles y los que no creen serlo (nacionalistas catalanes, vascos, canarios, gallegos…) parecían haber encontrado el modo de hacer coexistir dentro de los territorios sentimientos nacionales diferentes gracias a técnicas democráticas de reparto del poder. Las negociaciones de 1978 desembocaron en una jerarquía entre la nación española y “las nacionalidades y regiones que la integran” (artículo 2º de la Constitución) prohibiendo que el término “nación” sea empleado en los Estatutos de autonomía, pero no el de pueblo.

Nacionalismos periféricos que dinamitan voluntariamente la coexistencia dentro de territorios con sentimientos nacionales diversos

El PNV ha condenado el terrorismo pero jamás ha desactivado las múltiples manifestaciones de legitimación cotidiana de ETA, ni intentado retener a las decenas de miles de personas que han dejado la región para vivir en paz

La crisis actual revela que los cuarenta años transcurridos han sido aprovechados por los movimientos nacionalistas periféricos para desarrollar una identidad política que excluye poco a poco la convivencia entre sentimientos nacionales plurales dentro de un mismo territorio. Buscan volver al nacionalismo del pasado, caracterizado por el dominio en un territorio de una nación, una lengua, un Estado. La voluntad de lograr un estatus de “nación” se impone al compromiso de 1978. Las administraciones regionales nacionalistas no defienden los derechos de los ciudadanos que quieren bilingüismo en la escuela, o la formación de los ciudadanos en el pluralismo nacional, y no combaten las prácticas orientadas a expulsar a los ciudadanos notablemente no nacionalistas. Es conocida la situación del País Vasco, donde el PNV ha condenado el terrorismo pero jamás ha desactivado las múltiples manifestaciones de legitimación cotidiana de ETA, ni intentado retener a las decenas de miles de personas que han dejado la región para vivir en paz. El presidente de la Generalitat, Joaquim Torra, es abiertamente racista contra los españoles[10]. Su Consejera de Cultura se pronuncia contra “la bilingüización (sic) forzada de la población”[11]. Los activistas independentistas acosan a los catalanes no nacionalistas para obligarles al destierro.

El PNV querría hacer aprobar en un nuevo Estatuto la distinción entre los habitantes de la región con nacionalidad vasca y los otros. Personas que habrían vivido toda su vida en España deberían elegir si querrían o no la “nacionalidad local” y habría de facto ciudadanos de categorías diferentes. El actual presidente del PNV ha comprendido la lección del fiasco de ETA y de la declaración unilateral de independencia catalana y reclama una evolución hacia un sistema confederal. Pero en el modelo que persigue el sujeto esencial de la democracia es el pueblo vasco, como si todos los ciudadanos que residen en el País Vasco no quisieran forma parte de él, incluso los vascos de viejas familias locales, vascófonos pero no nacionalistas. Ese modelo permite decir que no habrá democracia hasta que no haya autodeterminación del “pueblo vasco” o “derecho a decidir”, la nueva expresión de moda. Como si las elecciones no fueran la expresión del derecho a decidir quién gobierna y en qué condiciones. La Constitución española abría la puerta hacia algo diferente al viejo modelo. Habría sido necesario mejorarla porque fue adoptada antes de la descentralización. Pero esas modificaciones no pueden hacerse sino en un contexto de lealtad constitucional.

Partidos de izquierda tácticamente identitarios

Durante el debate de la moción de censura de junio de 2018, Pablo Iglesias tachó al dirigente del partido centrista Ciudadanos de fascista y comparó su pensamiento al de Primo de Rivera, el jefe de Falange española ejecutado en 1936. La extrema izquierda española identifica muy fácilmente a sus adversarios con el franquismo. Y para diferenciarse lo más posible, elige defender como una conquista democrática la afirmación simbólica de una España plurinacional. Sin embargo, esto no se acompaña con un análisis de los sistemas de poder que organizan los partidos independentistas, ni de las razones por las que ETA ha matado a casi mil personas para nada, y rehúye muchas otras cuestiones. Podemos no tiene como prioridad la denuncia de la corrupción de los partidos nacionalistas catalanes (hay una coincidencia entre la radicalización de la estrategia separatista y el descubrimiento a partir de 2013 de la corrupción de toda la familia Pujol, presidente de de Generalidad de 1980 a 2003, así como de su partido).

Tras la creación de Podemos en Cataluña, ciertos militantes quisieron convertirla en la primera formación de izquierda no nacionalista en Cataluña[12]. Pero las tendencias de este tipo han sido descartadas, sin duda por temor al riesgo electoral. Los electores de izquierda catalana son, en efecto, muy sensibles a la representación de lo nocivo que es un Estado asociado al ejército y a la policía. En cambio están convencidos de la legitimidad indiscutible del pequeño territorio, teóricamente sin Estado.

Durante el debate de las primarias socialistas (2017), Pedro Sánchez definió la nación como “un sentimiento que tienen muchos ciudadanos, por ejemplo en Cataluña y País Vasco, por razones culturales, históricas o lingüísticas”, como si el proyecto de los nacionalistas catalanes no fuera geopolítico, o como si fuera mejor no decirlo para atraerse a los electores evocando sus sentimientos. El Partido Socialista catalán, formación confederada con el PSOE, que le es indispensable para ganar las elecciones en Madrid, es claramente federalista desde los años 80, como también lo es ahora el secretario general del Partido Socialista del País Vasco (Patxi López).

Cuando disfrutaba de amplias mayorías, el PSOE habría podido revisar la Constitución para adaptarla a la descentralización, o al menos intentarlo. Pero no lo hizo por múltiples razones

Cuando disfrutaba de amplias mayorías, el PSOE habría podido revisar la Constitución para adaptarla a la descentralización[13], o al menos intentarlo. Pero no lo hizo por múltiples razones[14]. En cualquier caso no era necesario para preservar el poder, e incluso contraproducente porque en caso de mayorías relativas tanto PSOE como PP han recurrido a los diputados de las formaciones nacionalistas periféricas para gobernar España. Pero estos últimos no quieren una Constitución mejor para España, sino solamente acuerdos bilaterales con los representantes del Estado. Al contrario, José Luis Rodríguez Zapatero aceptó (en 2005) que el PSC y los independentistas catalanes (ERC) presentaran un nuevo Estatuto de autonomía que no podía ser sino invalidado por el Tribunal Constitucional (en particular a causa de la institución de una justicia separada). Defendiendo ese texto el PSOE se arriesgó a que fuera parcialmente amputado tras el referéndum de aprobación en Cataluña, lo que provocó una gran indignación y alimentó el resentimiento de numerosos catalanes, además de los nacionalistas. En junio de 2018, la ministra (PSC) de política territorial del gobierno de Pedro Sánchez dijo que era urgente e indispensable reformar la Constitución, pero sin duda ya es demasiado tarde.

En julio de 2018, tres listas se disputan la dirección del partido Catalunya en Comú, de la alcaldesa de Barcelona, Ada Colau. Una de esas listas es federalistas y reprocha a Ada Colau nadar entre dos aguas para no contradecir a los separatistas. Es importante conocer los conjuntos de contradicciones en las familias políticas, sobre todo de la izquierda, para alimentar los debates sobre las articulaciones entre regiones, naciones, Estados y democracia. Las representaciones oponiendo Estado español y pueblos de España, que niegan contra toda evidencia la radical descentralización de ese país, son simplificaciones para movilizar a la gente en la calle, en las urnas, en los media extranjeros. Hoy la democracia no puede ser sino compleja en Europa, y en España lo es particularmente; la información debería enfocarse sobre los desafíos de las contradicciones más importantes.

El “diálogo” no es siempre lo contrario al conflicto

Para evitar la escalada de los conflictos es sin duda necesario que los responsables políticos adversarios se conozcan y hablen. Pero, en Cataluña, el conflicto opone a partidos catalanes o españoles cuyos dirigentes se conocen de sobra. Han dialogado mucho para operar esta descentralización excepcional. Aún hace muy poco que, para obtener el voto a sus Presupuestos antes de la moción de censura, Mariano Rajoy dialogó con el PNV concediendo a la Comunidad Autónoma Vasca condiciones fiscales y financieras extremadamente ventajosas. Pero no le sirvió de mucho, pues algunos días más tarde los cinco diputados de ese partido fueron finalmente la clave del éxito de la moción de censura, provocando su caída. Antes de decidirse el PNV había dialogado con Pedro Sánchez para asegurarse de que no revisaría los Presupuestos negociados con el Partido Popular.

En el contexto de deslealtad institucional del desafío separatista catalán, el “diálogo” reclamado por los nacionalistas periféricos tiene por objeto hacer aparecer una sola legitimidad, surgida de su voluntad de tratar de igual a igual con los representantes de España. Buscan una foto o titulares de prensa anunciando discusiones “bilaterales”, “según las normas del derecho internacional”[15]. Dicho de otra manera, el Gobierno español es acusado de rechazar el diálogo si defiende los intereses de los catalanes o vascos españoles que desean la unidad de España. En ese contexto, el concepto de “diálogo”, supuesto disolvente mágico del conflicto, es un instrumento de comunicación para señalar un culpable. Esto funciona de maravilla. La prensa extranjera no cesa de preguntarse por las razones de que el Gobierno español de Mariano Rajoy no quisiera dialogar. Pedro Sánchez, que le ha sucedido, habla de diálogo para intentar ocupar una posición en la que defender al mismo tiempo la unidad de España y la soberanía del poder catalán. Los partidos que eventualmente recurran al Tribunal Constitucional sobre las concesiones que podrían hacerse a los separatistas también serán acusados de no estar abiertos al diálogo. Pero, como se ha dicho, la izquierda española no luchó en su momento para lograr una reforma de la Constitución que permitiera, precisamente, institucionalizar los diálogos entre representantes del Estado y de las regiones. No se ve de qué manera podrían los ciudadanos españoles y los partidos políticos actuales ponerse de acuerdo, como en 1978, en una visión común de progreso. Esto es lo que haría falta buscar tanto en España como en Europa. La palabra diálogo no da información sobre las estrategias de pacificación y confrontación en Cataluña. Abre aún más el problema del horizonte común que debería permitir atender.

Europa en el espejo español

En el momento en que el terrorismo de ETA es derrotado y se termina, el desafío separatista devuelve de nuevo a España a enfrentamientos y violencias inútiles

Vox, partido de extrema derecha español, parece cobrar fuerza a medida que se agrava la fractura con los nacionalistas catalanes y se extiende a Baleares. Nunca se habían visto tantas banderas españolas como después de la declaración unilateral de independencia de los nacionalistas catalanes. En el momento en que el terrorismo de ETA es derrotado y se termina, el desafío separatista devuelve de nuevo a España a enfrentamientos y violencias inútiles. Numerosos españoles querrían contraatacar el dominio de los antagonismos binarios. Defienden el modelo consensuado de 1978, que permite el despliegue de identidades rivales pero protegidas por las instituciones de toda victoria o derrota total. Los debates que se desarrollan en España no oponen por tanto a identitarios catalanes y españoles, todos “en el mismo saco” como he oído decir. Oponen nacionalistas identitarios que no temen celebrar su desprecio de los españoles, y ciudadanos que luchan porque esos sistemas identitarios no sean aceptados como el parangón de la democracia moderna en Europa, en nombre de representaciones históricas. En Cataluña una parte minoritaria en votos quiere todo el poder en nombre de los ciudadanos, y otra parte, que no es homogénea, se rebela contra las prácticas de exclusión asociadas a esta conquista del poder. En mi opinión esta rebelión es un combate de la misma naturaleza que el de los opositores a Victor Orban en Hungría o al partido Derecho y Justicia (PIS) en Polonia. En los dos casos, en efecto, la conquista del gobierno ha abierto paso a prácticas tendentes a debilitar a la oposición y los contrapoderes para consolidar una hegemonía.

También en Francia, en ciertos contextos, la descentralización debe ser enfocada como una cuestión geopolítica

En Francia tendríamos que hacernos las mismas preguntas respecto a los nacionalismos identitarios regionales[16]. La descentralización no es solamente un asunto de técnica democrática o el fundamento de un sistema económico, es también un problema geopolítico. En algunos lugares, la descentralización es el instrumento de las rivalidades nacionalistas. Es mejor afrontar los problemas que puede plantear que ignorarlos en nombre del respeto ideal a las diferencias. ¿Acaso la defensa de la igualdad, o la construcción de nuevas formas de igualdad en un mundo menos uniforme, no es un valor tanto o más importante que el de la identidad? Son muchas las preguntas sobre el encaje pertinente de niveles de poder para mejorar la igualdad, la vigilancia ciudadana de las instituciones, la eficacia de las políticas públicas. Los debates deberían igualmente afrontar la necesidad de evitar la endogamia de los poderes locales, que también es más propicia a la opacidad que los poderes lejanos, y puede entrañar la exclusión de aquellos cuyas ideas hagan más frágiles los sistemas de identidad regional.

Bibliografía

Baron, Nacima et Loyer, Barbara, L’Espagne en crises, Armand Colin, 2015, 272 p.

Garcia Herrero, Alicia, et Mathieu Petithomme. Les nationalismes dans l’Espagne contemporaine (1975-2011). Compétition politique et identités nationales. Armand Colin, 2012, 504 p.

Trépier, Cyril, Géopolitique de l’indépendantisme en Catalogne, L’Harmattan, 2015, 336 p.

[1] El original en francés, “La décentralisation : une question géopolitique. Réflexions au sujet de la crise espagnole”, será publicado en la revista Hérodote nº 170, “La France demain”. Esta traducción es de Carlos Martínez Gorriarán.

[2] https://www.iledefrance.fr/fil-presidence/projet-budget-2017-tous-chiffres-cles-infographie-animee

[3] http://geoconfluences.ens-lyon.fr/actualites/eclairage/regions-francaises

[4] Francesc Arroyo, Carles Pastor, “La Generalitat fija que “normalmente” será el catalán la lengua vehicular de la educación”, El País, 18/09/1993 https://elpais.com/diario/1993/09/18/sociedad/748303209_850215.html

[5] Idoia Alonso, « Arranca la selectividad en Euskadi con las notas de corte en el punto de mira” Deia, 6 de Junio de 2018 –

[6] http://www.sefp.minhafp.gob.es/dam/es/web/publicaciones/centro_de_publicaciones_de_la_sgt/Periodicas/parrafo/Boletin_Estadis_Personal/B_enero_2017_BIS.PDF.PDF’

[7] Expresión utilizada para los hindúes de comienzos del siglo XX y su análisis de las debilidades intrínsecas de su cultura, muy fragmentada en contraste con la cohesión de los musulmanes, que parecían más fuertes aún siendo minoritarios.

[8] Había tantos franquistas en Cataluña y el País Vasco como en el resto de España: en 1936, en las elecciones ganadas por el Frente Popular (neta mayoría en escaños con 4.451.300 votos contra 4.375.800 de la coalición de derechas), los partidos tradicionalistas y la derecha tuvieron buen resultado en las dos provincias vascas y fueron mayoritarios en la tercera (Álava) y en Navarra. En todas las provincias de Cataluña ganó el Frente de izquierdas, pero el Frente catalán de orden obtuvo entre 36 y 45% de los sufragios según las provincias http://www.historiaelectoral.com/e1936c.html. (los historiadores contemporáneos debaten sobre la realidad de estos resultados y del fraude electoral en 1936).

[9] Blog de la Asociación de Gestores Públicos creada en 2011:  http://gestores-publicos.blogspot.com/2014/08/el-70-de-litigios-entre-estado-y-ccaa.html

[10] Calificados de « serpientes, víboras, hienas. Bestias con forma humana que saborean un odio   brillante (…) Un odio indignado, nauseabundo, como una dentadura podrida, contra todo lo que representa la lengua (…) Tienen nombres y apellidos, las bestias. Las conocemos todas. Las bestias abundan. Viven, mueren y proliferan. » El Món 19/12/2012 http://elmon.cat/opinio/5052/elcinefil.cat

[11] Laura Borràs firmó en 2016 el Manifiesto contra el bilingüismo titulado “Per un veritable procés de normalització lingüística a la Catalunya independent”, es decir “Por un verdadero proceso de normalización lingüística en la Cataluña independiente”.

[12] La corriente del candidato Enric Martínez, perdedor de las primarias de 2015, afirmaba que “los catalanes no sufren ninguna persecución grave u opresión que les dé derecho a la secesión según la legislación internacional y las principales doctrinas políticas sobre el tema”, citado en Jorge Sainz, «Bescansa y Errejón testificarán en un juicio contra la cúpula de Podemos a cuatro días del 26-J», El Español, 22 abril 2016 https://www.elespanol.com/espana/20160422/119238142_0.html

[13] La Constitución de 1978 autoriza la descentralización pero no la organiza.

[14] Para un análisis de la variedad de puntos de vista en el PSOE ver Pastor Verdú, Jaime. “2 – Les partis de la gauche étatique face à la question nationale : entre le « patriotisme constitutionnel » espagnol et le « fédéralisme plurinational » ? », Les nationalismes dans l’Espagne contemporaine (1975-2011). Compétition politique et identités nationales. Armand Colin, 2012, pp. 52-76.

[15]Al final, hay que resolver democráticamente este conflicto en una negociación que, de entrada, ha de ser de carácter bilateral. En la que se pueda desarrollar todo siguiendo los cánones del derecho internacional”, Joan Tarda, diputado de Esquerra Republicana de Catalunya, en El Mundo, “Pedro Sánchez negociará con los separatistas tras la moción de censura: “Hay soluciones políticas”” 15 junio 2018.

[16] El País Vasco y Cataluña fueron objeto de una estrategia de conquista ideológica por los partidos nacionalistas. Es legal y democrático. Pero es mejor debatirlo.